广州市科学技术拨款管理暂行办法

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江西省赣州市人民政府


赣州市人民政府关于进一步加强食品药品安全工作的决定
2005.03.25 赣州市人民政府
赣州市人民政府关于进一步加强食品药品安全工作的决定
赣市府发[2005]20号

各县（市、区）人民政府，赣州经济技术开发区，市政府各部门，市属、驻市各单位：
食品药品安全关系国计民生，影响经济发展和社会稳定。市委、市政府历来高度重视并采取了一系列措施加强食品药品安全工作，特别是自2004年开展食品药品安全专项整治大行动以来，全市食品药品市场秩序进一步得到规范，食品药品安全形势日趋好转，人民群众的食品药品消费信心明显增强。但是食品药品安全工作仍然存在不少薄弱环节，种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费等方面存在的问题还比较多，实现食品药品安全状况的根本好转还需付出艰苦努力。为巩固和扩大专项整治大行动的成果，切实加强我市食品药品安全工作，确保人民群众饮食用药安全，市政府决定采取切实有效措施，进一步加强食品药品安全工作。
一、指导思想和工作目标
（一）指导思想和工作原则。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，全面落实以人为本的科学发展观，继续围绕食品药品放心工程这条主线，整合监管资源，加大专项整治力度；积极开展信用体系建设，逐步建立和完善长效监管机制；进一步强化政府引导，理顺监管职能，落实监管责任，形成监管合力；坚持依法行政，不断提高监管水平，逐步实现我市食品药品安全工作的规范化、法制化。
（二）工作目标。通过开展食品药品放心工程和食品药品安全专项整治等工作，使全市食品药品生产经营秩序得到进一步规范，生产、销售假冒伪劣和有毒有害食品药品的违法犯罪活动得到坚决打击和有效遏制，大案要案得到及时查处，食品药品安全事故大幅度下降，人民群众食品药品消费安全感明显增强；积极探索和创新食品药品监管体制和监管方法，使食品药品监管体制更加完善，标准体系、检验检测体系、信用体系更加科学有效，行业协会和中介组织的作用充分发挥，企业的安全责任和意识进一步增强，食品药品产业持续健康快速发展，人民群众日益增长的食品药品安全和健康需求不断得到满足，为“对接长珠闽，建设新赣州”战略的实施和构建和谐平安赣州营造良好的食品药品安全环境。
二、工作任务及要求
（一）大力整顿食品药品生产加工业，切实提高食品药品工业水平。按照食品专项整治确定的重点品种，严厉查处无卫生许可证、无生产许可证、无营业执照的生产加工行为，不具备生产条件的要坚决予以取缔；严格实施食品质量安全市场准入制度，严格审查企业生产条件，严格按标准组织生产，严格产品出厂检验，今年基本完成糖果制品（含巧克力）、茶叶、葡萄酒及果酒、啤酒、黄酒、酱腌菜、蜜饯、炒货制品、蛋制品、可可制品、焙炒咖啡、水产加工品、淀粉及淀粉制品等十三类产品的食品质量安全市场准入工作；加强食品生产加工企业监管，实行生产企业巡查、回访、年审、监督抽查等监管制度；强化新资源食品、食品添加剂和食品包装材料等的安全性评价，严厉打击滥用添加剂、使用非食品原料生产加工食品、保健食品添加违禁药物等违法行为；加强药品生产企业GMP的跟踪检查，督促其按规范要求组织生产，防止不规范生产加工药品现象的反弹。
要通过对食品药品生产加工企业的整顿，坚决关闭不具备产品质量安全条件的食品药品生产加工企业，严厉惩处一批制售假冒伪劣食品药品的违法犯罪分子，扶持一批名优企业和产品，进一步提高食品药品工业水平。
（二）加大农业投入品专项整治力度，从源头上防止农产品污染。继续推进“无公害食品行动计划”，深入开展农药残留、禽畜产品违禁药物滥用、水产品药物残留专项整治，向农民普及安全使用化肥、农药、兽药、饲料添加剂和动植物生长激素等知识，推广使用低残高效农药、兽药和无污染添加剂，规范种植、养殖行为；建立统一规范的农产品质量安全标准体系，建立农产品质量安全例行监测制度和农产品质量安全追溯制度，开展农产品产地环境、农业投入品和农产品质量安全状况的检测；推进无公害农产品标准化生产综合示范区、养殖小区、示范农场、无规定动物疫病区和出口产品生产基地的建设，积极开展农产品和食品认证工作，推广“公司+基地”模式，加快对高毒、高残留农业投入品禁用、限用和淘汰进程。
（三）狠抓薄弱环节，进一步加强食品药品流通、消费领域的监管。深入实施以“提倡绿色消费、培育绿色市场、开辟绿色通道”为主要内容的“三绿工程”，倡导现代流通组织方式和经营方式，大力发展连锁经营和物流配送；积极推进经销企业落实进货检查验收、索证索票、购销台账和质量承诺制度，以及市场开办者质量责任制，继续推行“厂场挂钩”、“场地挂钩”等有效办法；全面落实市场巡查制度，完善监督抽查和食品药品卫生例行监测制度，严格实行不合格食品药品的退市、召回、销毁、公布制度；推进餐饮业、食堂全面实施食品卫生监督量化分级管理制度，完善和加强食品药品污染物监测和食源性疾病监测体系建设；加强畜禽屠宰行业管理；强化食品药品安全标识和包装管理，集中力量整治食品药品假包装、假标识、假商标印制品和虚假食品药品广告行为。
（四）把儿童及农村食品药品市场整治作为重中之重，切实维护未成年人、农民和低收入者等弱势群体的健康权益。采取综合措施，有效遏制制售假冒伪劣儿童食品药品行为。将监管的重点和工作重心下移，加强农村市场监管，加大对分散在社区、城乡结合部和村镇的各类食品批发市场、集贸市场、个体商贩、小加工作坊、小食品店、小餐馆、小药店、小诊所的监管力度，强化对餐饮业、学校食堂和建筑工地食堂的检查监督。
（五）依法彻查大案要案，震慑违法犯罪分子。集中力量及时查处食品药品安全大案要案，依法严惩违法犯罪团伙和首恶分子。各有关部门要设立举报电话，实行首问负责制，认真受理食品药品安全案件的投诉举报并及时查处；对重要案件和重大事故要按程序上报，对涉及多个部门职责的案件，要及时报告市食品药品安全协调领导小组办公室，由办公室统一协调组织查处；涉嫌犯罪的，要及时移送司法机关处理，不得以罚代刑。
（六）搞好食品药品安全宣传，服务发展大局。大力宣传党和政府有关加强食品药品安全工作的精神，充分宣传法律法规和食品药品安全知识，报道各县（市、区）、各有关部门加强食品药品安全所做的工作，继续揭露、曝光食品药品安全方面的违法犯罪典型案件，及时跟踪报道采取的措施及效果；要认真总结宣传一批重视质量、讲求信誉的企业，大力推介一批食品药品产品，提高优质产品的知名度和市场占有份额，增强群众消费信心。
三、主要措施
食品药品安全工作是一项长期而艰巨的任务，也是构建和谐平安社会的一项基础性工作，各级政府和有关部门必须立足当前，规划长远，标本兼治，着力治本，全面提高食品药品安全的监管能力和工作水平。
（一）统一思想认识，强化政府领导。食品药品安全涉及千家万户，与人民生活息息相关，各级政府要从立党为公、执政为民的高度，以对人民高度负责的精神，切实加强对食品药品安全工作的领导，强化负总责的意识。从2005年开始，市、县二级要将食品药品安全工作纳入年度工作考核目标，并安排一定数额的专项经费预算，确保安全食品安全工作的顺利开展。
（二）进一步理顺监管职责，落实责任制和责任追究制。有关部门要认真贯彻中央机构编制委员会办公室《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发[2004]35号）精神，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段管理为主、品种监管为辅的方式，明确部门责任，层层分解，落实到人。要根据责权一致的原则，严格落实责任追究制度，切实解决执法监督过程中不作为和乱作为的问题。要在政府的统一领导下加强部门间的协作与配合，形成合力，决不允许互相推诿和扯皮。
（三）加强基层执法队伍建设，提高依法行政能力。食品药品安全工作重点在基层，难点在农村，加强基层执法队伍建设至关重要。要全面建立乡镇食品药品监察员制度，完善农村监管体系。要加强基层执法队伍的思想建设、业务建设和作风建设，强化法律法规培训，提高整体素质和依法行政的能力，做到严格执法、公正执法、文明执法；要充实基层执法人员力量，严把人员“入口”，畅通“出口”，加强监督，严肃法纪，防止和纠正“以罚代管”、“重收费轻管理”等现象。各部门要切实改善基层执法装备和检验监测技术条件，夯实执法的物质基础。
（四）建立健全食品安全标准和检验检测体系。质监部门要按照国家的统一部署，清理与食品安全有关的地方和企业标准，构建食品安全标准体系。要在充分发挥农业、质监、卫生等部门检测机构作用的基础上，整合检测资源，明确各检测机构的职能定位，进一步完善检验检测体系，实现资源共享，避免不必要的重复检测和重复建设，逐步建立覆盖食品种植（养殖）、生产、流通、消费等环节的食品药品安全监测网络。
（五）加快食品安全信用体系和信息化建设。以加强食品生产经营企业信用建设为核心，通过政府监管、行业自律和社会监督，加大失信惩戒力度，综合抓好食品安全制度规范、管理服务系统与运行机制建设。认真落实企业是食品药品安全第一责任人的责任，所有食品药品生产经营企业（含餐饮行业）都要向消费者作出食品药品安全的承诺，自觉接受社会监督，3人以上的食品药品生产经营企业（含餐饮行业）都要配备一名以上食品（药品）质量安全员，负责企业食品（药品）安全的宣传，组织检查落实工作，食品药品安全协调领导机构要抓好质量安全员的培训考核，加强管理。各地、各部门要按照职责分工，尽快调查摸清监管对象情况，建立监管对象的档案。要积极创造条件，建立我市食品药品安全信息互联网平台，实现部门之间监管资源的共享，逐步形成统一、科学的食品药品安全信息评估和预警指标体系，为政府决策提供科学依据。

二ＯＯ五年三月二十五日



我国现行戒毒体系的反思与重构

姚建龙*
(华东政法学院，上海 200042)

[摘要] 我国当前实际吸毒人数已经远远超过鸦片战争前夕的吸毒人数，吸毒的危害盛于瘟疫，吸毒问题已经“涉及中华民族的兴亡”（江泽民语）。强调对吸毒成瘾者毒瘾的戒除是目前世界各国的普遍态度，但是我国现行戒毒体系还存在诸多不足，值得反思，高复吸率是我们不情愿承认，却不得不正视的严峻事实。目前应该统一制定戒毒法，改革自愿戒毒，完善劳教戒毒，把强制戒毒纳入劳教戒毒，建立以劳教戒毒为中心的中国戒毒体系。
[关键词] 吸毒 现状 危害 戒毒体系 反思 完善
[中图分类号] [文献标识码] [文章编号]
我国目前的戒毒体制概括而言包括强制戒毒与自愿戒毒两大部分。强制戒毒主要包括公安机关执行的强制戒毒和司法行政机关执行的劳教戒毒两大部分。另外监狱等刑罚执行机关实际上也要对吸毒成瘾的罪犯强制戒毒。（为了论述的方便，也为与一般情况下所用“强制戒毒”含义一致，除注明“广义”外，本文所称“强制戒毒”都专指公安机关强制戒毒。）自愿戒毒的方式有两种：一是在家庭或其他私人场所进行戒毒；二是在经有关机关正式批准的专业医疗机构中进行戒毒，不过目前的公安机关强制戒毒所和劳教戒毒所也收治部分自愿戒毒人员。本文所探讨的自愿戒毒主要是指第二种情况。应该肯定，我国目前的戒毒体制对于遏制毒品蔓延的趋势，挽救大批身陷毒海的吸毒人员发挥了重大的作用，但是多种戒毒方式并存的戒毒体制在实践中也暴露出了诸多弊端。衡量戒毒体制成败的最好标准是毒瘾戒断率的高低。以笔者在戒毒所工作期间的切身体会，综合诸多专家学者的研究调查成果，我国目前的毒瘾戒断平均复吸率保守的估计也当在90%以上。笔者不敢断言我国目前的戒毒体制是基本失败的，但是其弊端值得我们反思。
一、对自愿戒毒的反思
1、反思之一——自愿戒毒的合法性
自愿戒毒与强制戒毒之间在法律上是存在冲突的。在笔者所掌握和查阅的资料范围内尚未见到有哪个法律法规明确、直接赋予自愿戒毒这种戒毒方式以法律依据。以下几个法规中的规定似乎勉强可以看作自愿戒毒存在的法律依据。1995年国务院发布的《强制戒毒办法》第21条规定：“医疗单位开办戒毒脱瘾治疗业务，须经省、自治区、直辖市人民政府卫生部门按照有关规定批准，并报同级公安机关备案。医疗单位开办的戒毒脱瘾治疗业务，应当接受公安机关的监督。”《公安部关于贯彻执行有关问题的通知》第4条第6款规定：“根据《强制戒毒办法》第二十一条的规定，各省、自治区、直辖市公安厅、局应当及时将批准开办的戒毒医疗单位情况通报有关地方公安机关，以便当地公安机关依法进行监督。各地公安机关均不得与医疗单位联合开办戒毒治疗场所或收取戒毒医疗单位报酬后强行送吸毒人员到该单位进行戒毒治疗。公安机关设立的安康医院，经省、自治区、直辖市公安厅、局批准，并经卫生厅、局按照卫生部制订的《戒毒医疗机构验收标准》审验合格后开展自愿戒毒治疗业务的，应按照卫生部的有关规定制订健全各项规章制度。公安机关在安康医院开设强制戒毒所的，按照强制戒毒所的管理规章制度进行管理。”1996年《卫生部关于加强戒毒医疗机构管理工作的通知》及其所附的《戒毒医疗机构验收标准》，对戒毒医疗机构做了一定程度上的规范。2000年公安部发布的《强制戒毒所管理办法》第47条规定：“强制戒毒所可以接收自愿戒毒人员”。这些“法律依据”有几个共同特点：一是都属于行政法规或部门规章；二是发布机关的级别较低（级别最高的是国务院，其他都是国务院各部门）；三是都没有明确、直接赋予自愿戒毒以法律依据。由全国人大常委会制定颁布的《中华人民共和国治安管理处罚条例》第24条第3款规定：违反政府禁令，吸食鸦片、注射吗啡等毒品的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。1990年七届全国人大常委会十七次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》第8条规定：“吸食、注射毒品的，由公安机关处十五日以下拘留，可以单处或者并处二千元以下罚款，并没收毒品和吸食、注射器具。吸食注射毒品成瘾的，除依照前款规定处罚外，予以强制戒除，进行治疗、教育。强制戒除后又吸食注射毒品的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。”由此可见，对吸毒成瘾者一律予以强制戒除是由我国立法机关颁布的法律所规定的，是我国对待吸毒成瘾者的基本态度。强制戒毒（广义）与自愿戒毒在法律上是相抵触的，在实践中也会导致许多矛盾。譬如，对于自愿戒毒人员还要不要给予治安处罚？自愿戒毒与强制戒毒谁具优先性？等等。2000年全国人大通过的《立法法》第79条规定：法律的效力高于行政法规。既然如此，自愿戒毒这种戒毒方式存在的合法性则颇值怀疑。
2、反思之二——自愿戒毒的合理性
在实践中，自愿戒毒也是弊端迭出，这使人又不得不怀疑其存在的合理性。（1）自愿戒毒往往成为吸毒者规避法律惩处的借口。笔者在戒毒所工作期间，有些吸毒人员就曾向笔者坦言：当禁毒斗争的“风声较紧”时他们就采取自愿戒毒的方式躲避风头，因为如果被抓获就可能受到拘留、罚款、强制戒毒甚至劳动教养1—3年的处罚，而在自愿戒毒机构里他们自由、安全、“合算”得多。另外，自愿戒毒对他们至少还有两个好处：一是降低对毒品的耐受性，重新吸毒时可以获得更大快感；二是暂时缓解缺乏毒源的危机。（2）自愿戒毒冲击着强制戒毒（广义）工作。我国有关法规规定开展自愿戒毒业务的机构是医疗单位（主要是在精神病院内设立），也允许强制戒毒所收治自愿戒毒人员，部分劳教戒毒所实际上也在以各种形式收治自愿戒毒人员。自愿戒毒相对而言，可以给强制戒毒所、劳教戒毒所带来较大的经济利益，实践中，自愿戒毒往往成了部分强制戒毒所和劳教戒毒所创收的捷径。有限的戒毒药物、经费、人力被用于谋取经济利益，强制戒毒工作不可避免的受到冲击。（3）自愿戒毒在管理上存在先天不足和诸多弊病。自愿戒毒人员对于戒毒医疗机构而言，他们是病人，医生对待病人所采取的管理措施特别是强制措施必然受到很大限制。对吸毒人员的矫治可以说是一个复杂的系统工程，我们虽然不能说每一个吸毒人员都恶习较深，但是仅仅出于控制毒源、戒除毒瘾的需要也得对他们进行严格的管理，甚至是人身、自由的控制。这是医疗机构所难以做到的，即便是采取了严格的管理、强制措施，在法律上似乎也缺乏依据。很多自愿戒毒所实质上无法控制毒源，边戒边吸的情况并不少见。有些自愿戒毒机构还常常出现医护人员被殴打现象。甚至有些自愿戒毒机构竟成了一些毒犯销售毒品的窝点。[1]（4）自愿戒毒复吸率极高。由于自愿戒毒的时间一般很短；采用的多是药物脱瘾治疗法，而目前的戒毒药物又有很大的局限性；自愿戒毒机构的管理还存在先天不足等原因，因此自愿戒毒的复吸率普遍非常高。有人对自愿戒毒、强制戒毒、劳教戒毒三种戒毒方式作过比较，结果表明，自愿戒毒的复吸率最高，例如，北京市某戒毒医院的戒毒者的复吸率在90%以上，[2] 另有资料反映戒毒医疗机构的复吸率在95%以上。[3] 据广州市禁毒办统计，广州市1996年底有15间自愿戒毒所，戒毒时间仅为15-20天，复吸率几乎为100%。[4] 另据广东省有关部门对373名吸毒成瘾者的调查，自愿戒毒的复吸率为93.6%。[5]（5）自愿戒毒存在的目的与自愿戒毒机构赢利性目的存在冲突。我国之所以允许自愿戒毒制度的存在是出于矫治吸毒成瘾者、提高毒瘾戒断率的目的，但是我们不得不承认自愿戒毒机构本质上还是一种赢利性机构，当两者发生冲突时屈从的往往是前者。实践中许多自愿戒毒机构为了经济利益对于毒瘾没有戒除者也允许出院，甚至还出现过个别自愿戒毒所为了经济利益向戒毒者出售毒品的恶性案件。
二、对强制戒毒的反思
1990年全国人大常委会通过的《关于禁毒的决定》第21条规定对于吸毒成瘾者予以强制戒除。1995年国务院根据《关于禁毒的决定》制定发布了《强制戒毒办法》对强制戒毒场所的建设、管理、戒毒措施、生活保障等方面做出了明确具体的规定。之后公安部又发布了《关于贯彻执行有关问题的通知》、《强制戒毒所管理办法》等规定对强制戒毒制度做了进一步的完善。据统计，目前，全国共有强制戒毒所746个，1991年至1999年期间，全国强制戒毒达90多万人次，仅1999年就强制戒毒22.4万余人次。[6] 强制戒毒已经成为我国戒毒体制的重要组成部分，在治理毒品问题中发挥着重要作用，但是它在实践中所暴露出的许多不足之处，也值得我们反思。
1、反思之一——强制戒毒所的设置与管理
近年来由于戒毒的社会需求不断增长，强制戒毒所的设置与管理一度较为混乱。有些地方因为经费不足等原因，强制戒毒所名义上是由公安机关开办，实际上是与企事业单位、武警、军队、地方医院甚至个人合资开办；一些地方的强制戒毒所条件较差，实际是与看守所、治安拘留所、收容教养所合设；有些强制戒毒所以赢利为目的，重经济效益，轻社会效益，收费混乱，甚至只要交钱即可走人，社会影响很坏；有些强制戒毒所管理混乱，甚至不能控制毒品的流入，出现所内吸毒的严重问题；有些强制戒毒所仓促上马，条件简陋，缺乏甚至有些根本不具有必要的医疗设备和专业戒毒医护人员；有的强制戒毒所用药混乱，不遵守国家对戒毒药物和方法的规定，甚至导致新的药物滥用；有的强制戒毒所不仅治疗方法简单，而且根本无法做到从生活管理、毒品教育、心理治疗和康复方面采取必要的措施；还有些强制戒毒所存在打骂、虐待戒毒人员现象。强制戒毒所的设置与管理混乱曾经一度达到较为严重的程度，为此，公安部在2000年连续发布《强制戒毒所管理办法》和《关于清理整顿强制戒毒所的通知》，对全国的强制戒毒所进行清理整顿。
上述不良情况的存在不仅会严重影响戒毒的质量和效果，而且往往使戒毒流于形式，导致严重的不良后果。从短期角度看，它不能保障戒毒质量，不能从挽救吸毒者和预防复吸的角度有效地使吸毒者摆脱毒品；从长期角度看，其不良后果是使这些戒毒者重新流入社会，不利于有效控制复吸。多次戒毒失败的经历还会伤害戒毒人员的戒毒信心，产生逆反心理，使他们形成对戒毒的错误认识，非常不利于以后的戒毒和康复。另外它还会严重影响我国戒毒工作的声誉。
2、反思之二——强制戒毒并非完整的戒毒过程
《强制戒毒办法》规定强制戒毒的期限为3-6个月，特殊情况延期的实际执行的强制戒毒期限连续计算不超过一年。在实际工作中，强制戒毒的期限一般只有3个月，有些地方的强制戒毒机构在执行时还缩短治疗期限，短至1-2个月。[7] 在如此短的期限内要完全戒除毒瘾是不可能的。根据国际上的成功经验和卫生部药政管理局1993年发布的《阿片类成瘾常用戒毒疗法的指导原则》规定，完整的戒毒过程应包括生理脱毒、心理脱毒和善后辅导3个阶段。第一个阶段在3-6个月内可以解决生理上对毒品的依赖性，第二阶段一般需要3-5年时间解决心理依赖性问题。而《强制戒毒所管理办法》第43条规定：“对强制戒毒期满后，经检验已生理脱毒的戒毒人员，由强制戒毒所所长批准后办理出所手续，发给《解除强制戒毒证明书》，通知其家属或者所在单位领回。”也就是说，自愿戒毒也许还可能彻底戒除毒瘾，而强制戒毒则至多只能戒除生理毒瘾，不是完整的戒毒过程。生理脱毒至多只能说明毒瘾的暂时终结，有些戒毒专家曾经坦率的指出：病人出去后复吸的可能性是很大的。如果病人出去后心情烦闷，他会去找毒品，如果他身边还有"粉友"，他就能接触到毒品，如果他能接触到毒品，复吸基本上是早晚的事。[8] 这种并非完整的戒毒过程的结果必然是复吸率很高。据昆明市强制戒毒所对1990-1993收治的8000名吸毒者的调查，综合复吸率为85%，而另外15%并非都是戒除了毒瘾，其中吸毒致死、继续吸毒并以获取毒资为目的进行犯罪的占了相当一部分比例。[9] 也有许多资料显示强制戒毒的复吸率在90%左右或以上。另据广东省有关部门对373名吸毒成瘾者的调查，强制戒毒的复吸率为88.5%。[10]
3、反思之三——强制戒毒在我国戒毒体系中的地位
对吸毒成瘾者一律要由公安机关强制戒毒是我国对待吸毒成瘾者的基本态度，也是我国戒毒体制的主体部分，这一点在2000年国务院发布的《中国的禁毒》白皮书中有较为明确的说明。白皮书中写到“中国从国情出发，以强制戒毒为主体，采取多种办法帮助吸毒人员戒除毒瘾。”此处所言的强制戒毒是专指公安机关强制戒毒。当然，这还可以从有关法律规定、收容戒毒人次数量、强制戒毒所的数量、分布等方面得以体现。把以一种并非完整的、高复吸率的戒毒方式作为挽救吸毒者的主要方法，作为国家戒毒体制的主体部分，显然不合理。多年的戒毒工作实践也表明，这种以强制戒毒为主体的戒毒体系，既没能有效地挽救吸毒成瘾者，也未能遏制吸毒蔓延趋势。当然这是一个我们不情愿，但却不得不面对的客观事实。强制戒毒的高复吸率在此不再赘述。如果把1990年《关于禁毒的决定》的公布作为强制戒毒制度创建的起点话，那么与十年的强制戒毒工作实践相对的是我国官方公布的吸毒人数从1990年的7万人增长到1999年的68.1万人，十年几乎增长了十倍。因此，强制戒毒制度迫切需要改革，它在我国戒毒体系中的地位应该进行调整。
三、对劳教戒毒的反思
一般认为劳动教养是对具有轻微犯罪行为和违法犯罪行为具符合劳动教养收容条件的人所采取的一种具有强制性的教育改造措施，其目的是把他们改造成为自食其力的劳动者和遵纪守法的社会主义公民，进一步维护国家的治安秩序，为社会主义建设创造良好的外部条件，是我国预防犯罪、减少犯罪的重要法律制度之一。近50年来，它教育、感化和挽救了一大批违法犯罪分子，对于预防、打击违法犯罪，维护社会稳定起到了不可磨灭的贡献。劳动教养成为一种戒毒方式和国家戒毒体制的重要组成部分，主要缘于1990年全国人大常委会《关于禁毒的决定》，该决定第8条规定：吸食、注射毒品成瘾，经“强制戒除后又吸食、注射毒品的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除”。其后有关法律法规又对强制戒毒后又复吸要依法送劳动教养进一步做了明确，如《公安部关于贯彻执行有关问题的通知》第1条规定“强制戒毒后又吸食、注射毒品的，要依法送劳动教养。”随着我国吸毒问题的发展，吸毒劳教人员的数量不断上升，在全部劳教人员中的比例有的省高达80%以上，多个省份接近或超过50%。[11] 1999年全国戒毒劳教所(队)有168个，在所劳教戒毒人员达12万人。[12] 实践证明：劳教戒毒是禁毒斗争系统工程中的一个重要组成部分，它对于教育、感化、挽救吸毒者，遏制毒害蔓延，净化社会风气发挥着特殊的、不可替代的作用。但是，由于劳教戒毒工作是一项全新的工作，一些地方的劳教戒毒工作起步较晚等原因，劳教戒毒工作在某些方面已经不能适应戒毒工作的发展需要，存在着不少亟需研究和解决的问题。
1、反思之一——劳教戒毒在戒毒体制中的地位与适用条件
虽然劳教戒毒已经在戒毒体制中居于重要地位，成为我国主要戒毒方式之一，但是它尚非我国戒毒体制的主体，这是与劳教戒毒的优势和治理吸毒问题的需要不相称的。据调查，在自愿戒毒、强制戒毒、劳教戒毒三种戒毒方式中，劳教戒毒的复吸率最低。青海省劳教局1995年末对1990年以来西宁地区解教人员的调查表明，复吸人数占调查总数的73.2%。其中复吸人员的58%被捕或重新被劳动教养，复吸后死亡的比例为7.5%；广西强制戒毒劳教所1997年对1995年以来两市、三县解教人员的调查，3年以内解教人员的综合复吸率为75%；[13] 云南省第一劳教所连续多年的跟踪调查表明，该所解教人员的复吸率一般在85%左右或略高。[14] 来自上海戒毒劳教所的一项调查：该所对1998年度和1999年上半年解教、居住在杨浦、虹口的172人进行调查，戒段率达到15.7%。[15] 毒瘾戒断是一个世界性的难题，应该说这些数据是令人鼓舞的。前文已经述及，完整的戒毒过程应包括生理脱毒、心理脱毒和善后辅导3个阶段。根据国际上戒毒工作的经验和司法病理学研究成果，要彻底戒除毒瘾需要在无毒的环境中接受至少3年时间的心理治疗。劳教戒毒不仅在戒毒期限上相对较为科学，它所创造的良好的戒毒环境也是其他戒毒方式所无可比拟的。随着时间的推移，强制戒毒的高复吸率会导致劳教戒毒人数的不断增加，比重越来越大的复吸人员需要由劳教戒毒去应对。因此，劳教戒毒必然也应该成为我国戒毒体制的主体。
目前，劳教戒毒的适用条件是“强制戒毒后又吸食、注射毒品”，这一条件规定不尽合理。强制戒毒并非完整的戒毒过程，其高复吸率是我们不得不面对的严峻事实，而戒毒失败尤其是多次戒毒失败的经历会造成非常大的负面影响，严重挫伤吸毒成瘾者的戒毒积极性和信心。必须强制戒毒失败后才可能适用劳教戒毒，其结果必然是错失最佳戒毒时机。1996年对824名吸毒成瘾者的调查中，有87.5%的被调查者认为戒毒者的复吸率在90%或以上，认为在80-90%之间的有6.6%，认为复吸率在80%以上的只有5.9%。其中认为复吸率在95%以上的占调查总数的64.1%。[16] 这一调查表明：在经过长时间、反复的吸毒、戒毒经历后，吸毒者的戒毒动机会降低到一个相当低的水平，这是一个恶性循环。
2、反思之二——劳教戒毒的性质
立法上，劳动教养的性质几经演变。创始之初，它既是一种强制性教育改造措施，也是一种安置就业的方法。[17] 80年代初，劳动教养的性质被确定为一种强制性教育改造的行政措施和处理人民内部矛盾的一种方法。[18] 这种提法放弃了安置就业的提法，明确了劳动教养行政措施的性质。90年代初，提出对劳动教养人员按照“教育、感化、挽救”的工作方针，实行强制性教育改造。[19] 1991年国务院发布的《中国人权状况》提出“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚”此后国务院又认定劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关。[20] 实际上又确认劳动教养是一种治安行政处罚措施。理论界对于劳动教养的性质主要有三种观点，一是教育挽救措施说，二是行政处罚措施说，三是变相刑事处罚说。[21]确立劳动教养的性质应该以立法为准，因此当前劳动教养的性质是治安行政处罚措施，这也是劳教戒毒的性质。因为劳教戒毒还承担了强制戒除毒瘾的功能，因此劳教戒毒还具有了强制戒毒措施的性质。
劳教戒毒的治安行政处罚措施性质与强制戒毒措施性质地位是有区别的。目前，劳教戒毒主要还是一种治安行政处罚措施，强制戒毒措施的性质居于从属的地位。这一点首先可以从立法对劳教戒毒的表述中可以看出。《关于戒毒的决定》第8条规定：吸毒成瘾者强制戒除后又吸食、注射毒品的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。公安部《关于贯彻执行有关问题的通知》第1条标题是“严禁吸食、注射毒品，坚决依法查处吸毒违法人员”。其具体内容规定“强制戒毒后又吸食、注射毒品的，要依法送劳动教养。”其次，劳教戒毒本质上还是劳动教养，只不过是比普通劳动教养多了一个“在劳动教养中强制戒除”毒瘾的要求。再次，在司法实践中，劳教戒毒与劳动教养时实际也并无太多区别，其强制戒毒措施的性质并不明显。目前的劳教戒毒是劳动教养工作体制的一部分，它与普通劳动教养之间实际并无太多的区别。笔者曾经在劳教戒毒所工作，劳教戒毒所一墙之隔即是一普通劳动教养所。笔者切身的感觉是两者无论是在管理、教育、生活卫生、医疗、生产等各方面，实际区别不大。在许多地方劳教戒毒与普通劳动教养即便是在形式上也未区分开来，即没有单独设立劳教戒毒所，劳教戒毒放在普通劳动教养中，单独编为劳教戒毒大队或中队，少数地方甚至吸毒劳教人员与普通劳教人员混押混管。
劳教戒毒的性质主要不是强制戒毒而是行政处罚，这是一个误区。首先，毒瘾是否戒断是衡量劳教戒毒工作成败的关键。吸毒劳教人员解教后又复吸毒，能说劳教戒毒是成功的吗？其次，处罚无济于事。世界上许多国家，如瑞典，曾经实践过以严厉的处罚措施来对付吸毒问题，结果并未奏效，它既没能遏制吸毒蔓延的趋势也无助于毒瘾的戒除。因此，越来越多的国家改变对待吸毒者以处罚为中心的传统立场，而将注意力转向帮助和促使吸毒者戒除毒瘾上。再次，处罚吸毒者在法理上欠缺充足的依据。绝大多数吸毒者染毒的起因是好奇、赶时髦、摆阔、治病、赌气等，少有危害国家兴衰、祸及民族安危或者破坏社会秩序等加害动因。一项对426例吸毒成瘾人员的调查表明：吸毒的原因仅为好奇心驱使（65%）和他人影响赶时髦（19%）的，即占了84%的大多数。[22]吸毒在理论上被视为一种无被害人犯罪，吸毒者本身也是毒品的受害者，有些吸毒者还是被引诱、教唆、欺骗或强迫而染上毒瘾。可以说绝大多数吸毒者都是欲罢不能。这可以从吸毒成瘾者自愿戒毒的经历中得到说明。一项对1141例吸毒成瘾者有效个案调查显示：有859人自报曾经自愿戒毒，占有效个案总数的75.28%。其中，曾经自愿戒毒3次及以上者有435人，占有效个案总数的38.12%；自愿戒毒21次的有204人，比例为17.88%；自愿戒毒1次的有220人，比例数为19.28%。[23]
3、反思之三——劳教戒毒的管理、教育等工作
劳教戒毒工作发展迅速，吸毒类劳教人员激增并成为劳动教养收容的主要对象只是近几年的事，而整个劳动教养制度，如工作方针、管教、生活卫生、医疗、生产等等大都是以普通劳动教养人员为对象，总结几十年的经验而构建的。但是，从近年来劳教机关收容教育改造吸毒劳教人员的实践看，吸毒劳教人员作为劳教人员中的一个新类型，他们的违法原因、思想表现、年龄结构、文化程度以及个性特征等方面与普通劳教人员有较大区别，尤其是在生理上、心理上和行为上与普通劳教人员明显不同。劳教戒毒工作的这些新特点，要求采取相应的，当然也是不同于普通劳动教养工作的管教、医疗、生产等工作模式。但是在对吸毒劳教人员的管理教育等方面，目前尚缺乏配套的规范性文件，原有的管理教育制度和措施有许多方面不适应，在实践中存在许多困难和矛盾。从某种程度上说，现行的以普通劳教人员为对象构建起来的劳动教养制度，尤其是在具体工作模式和规定上，难以适应新形势下的劳教戒毒工作。
4、反思之四——劳教戒毒的期限。
在期限上，劳教戒毒并无特殊规定。1979年公布的《国务院关于劳动教养的补充规定》规定：“劳动教养的期限为一至三年，必要时得延长一年。”要彻底戒除毒瘾，一般需要在无毒的环境中矫治不低于3年时间。劳教戒毒相对于其他戒毒模式，最大的优势在于其戒毒期限上。但是由于缺乏适应劳教戒毒特点的期限规定，实践中各地对于劳教戒毒的期限在1-3年的幅度内适用不一。需要指出的一点是，1-3年尚仅为劳动教养的宣告期限，由于劳动教养在减期、提前解教等方面幅度较大，实际执行的劳动教养期限一般都不会有3年。以笔者在劳教戒毒所的工作体会，一般而言吸毒劳教人员实际执行的劳教期在其宣告期限的1/2至3/4之间。这意味着，劳教戒毒的期限优势大打了折扣。
一个我们不得不正视的客观事实是：毒瘾戒断是一项世界性的难题。目前，国际上戒毒的巩固率只有9%，[24] 即使科技比较发达，戒毒技术比较先进的美国等发达国家复吸率一般也在90%以上。[25] 戒毒工作颇有成效的新加坡，其复吸率也高达70-80%。[26]我国的复吸率同样不容乐观，专家学者们调查研究的结论虽然有一定差别，不过大致都在85%以上。有一项调查似乎更能说明我国目前的复吸率现状。这项对145名二次劳教的吸毒人员调查中：123人认为，在自己了解的人当中，没有人戒毒成功；22人认为有1-3人戒毒成功；认为4人以上戒毒成功的为零。而所谓戒毒成功也仅表现为1年以上，最长的为1年零4个月。[27] 在吸毒人群中流传着这样一句话“吸毒的人一生只能坐两种车——囚车、灵车”。基于绝大多数吸毒者难以挽救的客观事实，当前劳教戒毒除了应该承担起矫治、挽救吸毒者的职能外，还应承担起让社会免受吸毒者危害的职能。《南方周末》曾经刊载过一篇文章，该文谈到既然戒毒总体上不会成功，那么戒毒所存在的意义何在呢？文章认为，因为吸毒者大都通过违法犯罪的手段获取毒资，因此吸毒者关在戒毒所内可以减少违法犯罪案件的发生，这是戒毒所存在的主要意义，诚哉斯言。被誉为保安处分制度创始人的德国著名刑法学家李斯特有句名言：“矫正可以矫正的罪犯，不能矫正的罪犯不使为害。”[28] 这也应该成为我国劳教戒毒制度的价值取向之一。劳教戒毒1-3年显然难以实现这一价值取向。
5、反思之五——劳教戒毒的经费问题
毒品会严重损害吸毒者的身体健康，吸毒劳教人员大都食欲不振、体质很弱、抵抗力差，在其康复、治疗的过程中营养需求量远远超过普通劳教人员。因为长期、反复吸毒，吸毒劳教人员大都不同程度的染有其他疾病，需要治疗。吸毒劳教人员戒除毒瘾需要一定的药物，这不是一笔小数目。然而，根据现行政策，国家对送劳教戒毒者没有收取戒毒费用的规定，劳教戒毒治疗费用又缺乏财政保障，治疗费用无来源。目前，在多数地区吸毒劳教人员的生活、医疗费用与普通劳教人员并无区别。有些地方政府自行规定劳教戒毒人员的戒毒费用由其本人负担，暂时不问这种“土规定”的合法性，它能够在多大程度上落实颇值怀疑。长期吸毒耗资巨大，没有多少人可以承担得起吸毒的开销，再者，吸毒人员在劳教前都经过公安机关强制戒毒，大部分还曾经自愿戒毒，有的还是强戒、自戒多次，因此可以说绝大多数吸毒劳教人员都是一贫如洗。个别地方虽然给予劳教戒毒一定的财政补贴，但不过是杯水车薪。经费压力和困难是目前劳教戒毒工作最突出的问题之一。没有经费保障，劳教戒毒工作如何进行？
四、重构我国戒毒体系的建议
针对我国现行戒毒体系的不足，参考国外戒毒工作经验，提出如下建议：统一立法，改革自愿戒毒，完善劳教戒毒，把强制戒毒纳入劳教戒毒，建立以劳教戒毒为中心的中国戒毒体系。
当前，我国戒毒立法非常薄弱，缺乏戒毒工作的统一立法，自愿戒毒、强制戒毒、劳教戒毒各自为政，而自愿戒毒还缺乏有力的法律依据，这种状况严重阻碍戒毒工作的发展，迫切需要改变。立法机关应抓紧制定我国的统一戒毒法，鉴于戒毒工作涉及吸毒成瘾者的人身自由，根据2000颁布的《立法法》，这一立法工作应由全国人大进行，不宜再以行政法规、部门规章的形式出现。
目前的医疗单位开办的自愿戒毒机构主要是以赢利为目的，这是自愿戒毒弊端丛生的主要原因所在。建议不允许以赢利为目的的自愿戒毒机构存在，实现自愿戒毒向公益性质的转变。世界上允许自愿戒毒存在的国家或地区，自愿戒毒机构大都是由社会自愿人员、宗教团体等开办，非以赢利为目的，这值得我国参考。
以教养的方式戒毒，正日益引起世界各国的重视。不久前美国政府为菲律宾和泰国的好几个以监狱为基地的戒毒中心提供资金，因为这两个国家都在尝试用教养所戒毒方式对付毒品泛滥的措施。[29]我国戒毒体系的发展、改革方向应是以劳教戒毒为主体的，不过劳教戒毒还需加强完善。鉴于劳教戒毒与普通劳动教养的重大区别，建议劳教戒毒从普通劳动教养中分离出来，改革为一种完全意义上的强制戒毒措施，淡化其处罚色彩。建议把强制戒毒纳入劳教戒毒体系，作为劳教戒毒工作的第一步，其主要任务是实现吸毒成瘾者的生理脱毒。生理脱毒后再转入劳教戒毒所，进行心理脱毒和不良行为矫治。有些国家也有类似的做法，例如马来西亚规定，吸毒成瘾者要在强制性改造营接受为期2年的强行戒毒与劳动改造，而后转到戒毒护理中心进行为期2年的治疗、康复，再进入社会，重新就业。建议根据完整戒毒过程的要求和需要改革劳教戒毒期限，定为3-5年。加强劳教戒毒的“向后延伸”工作，劳教戒毒机构和社会帮教组织要注重对复归社会后的戒毒人员的善后辅导、监督工作，避免戒毒成果功亏一篑。
戒毒工作的经费保障是一个重大问题，它关系着戒毒工作能否顺利进行。应该力争建立国家各级政府、企事业单位、家属或者吸毒者个人的多方位、多层次、多渠道的戒毒经费保障体制。当前应着重加强对禁毒工作的宣传力度，让全社会都积极参与戒毒工作，加强戒毒经费的募捐工作，扩大戒毒经费的社会来源。建议借鉴“希望工程”的成功经验，开展类似的活动。

参 考 文 献

[1] 戒毒挣钱两不误 戒毒所内贩卖毒品[Z]. http://www.sina.com.cn.
[2] 京城戒毒一瞥[N]. 北京日报, 1996-6-7.