国务院关于重庆市城乡总体规划的批复
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国务院关于重庆市城乡总体规划的批复
国务院
国务院关于重庆市城乡总体规划的批复
国函〔2011〕123号
重庆市人民政府：
你市《关于审批〈重庆市城乡总体规划（2007-2020年）〉修改方案的请示》（渝府文〔2010〕55号）收悉。现批复如下：
一、原则同意修订后的《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》（以下简称《总体规划》）。
二、重庆市是我国重要的中心城市之一，国家历史文化名城，长江上游地区经济中心，国家重要的现代制造业基地，西南地区综合交通枢纽。《总体规划》实施要以科学发展观为指导，遵循城市发展客观规律，坚持经济、社会、人口、环境和资源相协调的可持续发展战略，统筹做好重庆市城乡规划、建设和管理的各项工作。要按照合理布局、集约发展的原则，推进经济结构调整和发展方式转变，不断增强城市综合实力和可持续发展能力，完善公共服务设施和城市功能，加强城市生态环境治理和保护，逐步把重庆市建设成为经济繁荣、社会和谐、生态良好、特色鲜明的现代化城市。
三、重视城乡统筹发展。在《总体规划》确定的5473平方公里的城市规划区范围内，实行城乡统一规划管理。老城区要逐步疏解功能和人口，两江新区要坚持高起点规划和建设，合理确定发展重点和时序，逐步建设成为我国内陆重要的先进制造业和现代服务业基地、长江上游地区的金融中心和创新中心、内陆地区对外开放的重要门户、科学发展的示范窗口。要按照建设“全国统筹城乡综合配套改革试验区”的要求，加强对城乡发展和建设的规划统筹，引导渝东北和渝东南地区协调发展。
四、合理控制城市规模。到2020年，中心城区城市人口控制在700万人以内，城市建设用地控制在561平方公里以内。根据重庆市资源、环境的实际条件，坚持节约和集约利用土地，合理开发利用城市地下空间资源，切实保护好耕地特别是基本农田。要贯彻落实城乡规划法“先规划、后建设”的要求，严禁在城市总体规划确定的建设用地范围之外设立各类开发区和城市新区。
五、完善城市基础设施体系。要加快公路、铁路、机场和港口等交通基础设施建设，改善城市与周边地区交通运输条件，把重庆市建设成为长江上游地区综合交通枢纽和国际贸易大通道。加强轨道交通的规划建设，建立以公共交通为主体，各种交通方式相结合的多层次、多类型的城市综合交通系统。要高度重视城市地下管网的规划、建设和管理，统筹规划建设城市供水水源、给排水、污水和垃圾处理等基础设施，划定基础设施黄线保护范围，保障建设实施。重视城市防灾减灾工作，加强重点防灾设施和灾害监测预警系统的建设，建立健全城市综合防灾体系，重点提高城市应对地震、洪涝和地质灾害能力。城镇基础设施、公共服务设施建设，应当统筹考虑为周边农村服务。加快完善旅游公共服务设施，发挥集散地枢纽功能。
六、建设资源节约型和环境友好型城市。城市发展要走节约资源、保护环境的集约化道路，坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划，大力发展循环经济，强化工业、交通和建筑节能，切实做好节能减排工作。要严格控制高耗能、高污染和产能过剩行业的发展，减少污染物排放，加强城市环境综合治理，提高污水处理率和垃圾无害化处理率，严格按照规划提出的各类环保标准限期达标。要加强水资源保护，划定城市水系蓝线保护范围，严格控制地下水的开采和利用，提高水资源利用效率和效益，建设节水型城市。要重点保护好三峡库区和长江、嘉陵江流域的水体和生态环境，保护好缙云山、中梁山、铜锣山、明月山等山体和生态廊道，保障生态环境安全。
七、创造良好的人居环境。要坚持以人为本，创建宜居环境。统筹安排关系人民群众切身利益的教育、医疗、市政等公共服务设施的规划布局和建设。将廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和中低价位、中小户型普通商品住房的建设目标纳入近期建设规划，确保城市保障性住房用地的分期供给规模和区位布局合理。要加强城中村、城乡结合部整治和改造，提高城市居住和生活质量。
八、重视历史文化和风貌特色保护。要统筹协调发展与保护的关系，按照整体保护的原则，切实保护好城市传统风貌和格局。要落实历史文化遗产保护紫线管理要求，加强世界文化遗产大足石刻，磁器口、湖广会馆等历史文化街区，涞滩镇、中山镇等历史文化名镇（村），白鹤梁、石宝寨、张飞庙、歌乐山、红岩村等文物保护单位，以及近现代重要史迹、建筑的保护。加强绿化工作，划定城市绿线保护范围，加强对长江、嘉陵江沿岸建筑高度、体量和样式的控制和引导，保护好自然山体、水体和景观风貌，突出山水城市特色。
九、严格实施《总体规划》。城市建设要实现经济社会协调发展，物质文明和精神文明共同进步。城市管理要健全民主法制，坚持依法治市，构建和谐社会。《总体规划》是重庆市城市发展、建设和管理的基本依据，城市规划区内的一切建设活动都必须符合《总体规划》的要求。要结合国民经济和社会发展规划，明确实施《总体规划》的重点和建设时序。城乡规划行政主管部门要依法对城市规划区范围内（包括各类开发区）的一切建设用地与建设活动实行统一、严格的规划管理，切实保障规划的实施，市级城市规划管理权不得下放。要加强公众和社会监督，提高全社会遵守城市规划的意识。驻重庆市各单位都要遵守有关法规及《总体规划》，支持重庆市人民政府的工作，共同努力，把重庆市规划好、建设好、管理好。
重庆市人民政府要根据本通知精神，认真组织实施《总体规划》，任何单位和个人不得随意改变。住房城乡建设部要加强对《总体规划》实施工作的指导、监督和检查。
国务院
二○一一年十月十五日
全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革问题的决议
全国人民代表大会常务委员会
全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革问题的决议
（1982年3月8日通过）
第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议，审议了国务院总理赵紫阳《关于国务院机构改革问题的报告》，对国务院机构改革工作的进展情况表示满意，并决定如下：
一、原则批准国务院机构改革初步方案。
二、国务院设国务委员若干人。国务委员的职位相当于国务院副总理级，是国务院常务会议组成人员。
三、将电力工业部和水利部合并，设立水利电力部，将商业部、全国供销合作总社和粮食部合并，设立商业部，将进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资管理委员会合并，设立对外经济贸易部。
四、设立国家经济体制改革委员会，由国务院总理兼主任。
会议认为，政府机构的改革工作，是关系到国家前途和社会主义现代化建设的一件大事。赵紫阳总理的报告阐述的政府机构改革的基本方针和提出的几项主要工作，是正确的，切实可行的。国务院和经过批准在今年试点的地方人民政府，应该根据这个报告和国务院的部署，以高度负责的革命精神，做好深入细致的工作，保证把政府机构改革这件大事办好。决定1983年展开机构改革工作的各省、自治区、直辖市人民政府，也要抓紧做好准备工作。在改革过程中，一定要做到各项工作和生产建设有领导、有秩序地顺利进行，决不允许发生贻误工作和影响生产的现象。会议要求各级政府不断地完善政府工作制度，认真克服官僚主义，提高工作效率，更好地为人民服务，更有效地领导社会主义现代化建设事业。
宽严相济刑事政策视野下的死刑控制研究
孙廷然
摘要：如何控制死刑问题是我国当前亟待解决的重大现实课题。通过分析我国的宽严相济刑事政策和死刑政策，揭示了我国死刑制度存在的问题，认为应当以宽严相济刑事政策为指导，贯彻“少杀、慎杀”死刑政策，对死刑立法进行重新配置，重构我国的死刑制度，在制刑、量刑和行刑三个阶段对死刑进行有效控制。
关键词：宽严相济；刑事政策；死刑政策；死刑存废；死刑控制；最严重的犯罪
截至2009年4月30日，已经有138个国家在法律上或事实上废止死刑，仅有59个国家在法律上保留死刑并在实践中适用死刑[1]。限制、减少乃至废止死刑已经成为世界性的刑事法治潮流。但以“杀人者死”为代表的传统死刑文化仍然影响着我国当代死刑制度，在相当长时期内我国尚难以从立法上完全废止死刑。令人欣慰的是，我国刑法学界已经达成现阶段中国应当逐步废止非暴力犯罪死刑，并朝着全面废止死刑之方向努力的基本共识[2]。
根据刑罚权的内容包括制刑权、量刑权和行刑权[3]17-20，刑罚权的实现过程分为制刑、量刑和行刑三个阶段。笔者以宽严相济刑事政策为统率，立足全面贯彻“少杀、慎杀”死刑政策，参照联合国《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》），分别对制刑、量刑和行刑三个阶段的死刑控制问题进行研究 ，期望对加快死刑废止进程有所裨益。
一、宽严相济刑事政策与死刑政策
（一）宽严相济刑事政策确立及其内涵
我国的刑事政策历经“镇压与宽大相结合的政策”“惩办与宽大相结合的刑事政策”而逐步演变发展成为“宽严相济的刑事政策”，宽严相济刑事政策是对“惩办与宽大相结合的刑事政策”的发展与完善， 这一刑事政策的确立标志着我国刑事政策的再次转型，对于和谐社会的构建具有重大的现实意义。
宽严相济刑事政策，是指根据不同的社会形势、犯罪态势与犯罪的具体情况，对犯罪在区别对待的基础上科学、灵活地运用从宽和从严两种手段，打击和孤立极少数，教育、感化和挽救大多数，最大限度地实现法律效果和社会效果的统一[4]30。就死刑而言，宽严相济之“宽”，是指宽大、宽缓、宽容，要求降低死刑的严厉性，削减死刑罪名；宽严相济之“严”，是指严格、严厉、严肃，死刑是最严厉的刑罚，只能适用于最严重的犯罪；宽严相济之“济”，是指协调运用宽松刑事政策与严格刑事政策，当宽则宽，当严则严。
我国目前选择宽严相济刑事政策不仅是历史与现实的要求，同时也是法的基本价值——秩序与自由、效率与公平等理性回归的体现[5]。宽严相济刑事政策作为基本刑事政策对于完善我国刑事法律体系具有重要的指导作用，对于控制死刑具有更为重要的意义。
（二）我国的“少杀、慎杀”死刑政策
1979年刑法确立“少杀、慎杀”为我国的死刑政策。之后不久，出现了刑法报复倾向的回归，传统死刑文化对我国死刑制度的影响仍然是清晰可辨，重刑主义、重用死刑的观念一度甚嚣尘上，死刑的立法与司法适用呈现出扩张之势，致使“少杀、慎杀”的死刑政策没有得到充分强调。1997年刑法（以下所提到的“我国刑法”均指1997年刑法）重新确立和强调了“少杀、慎杀，可杀可不杀的坚决不杀”的死刑政策，但与宽严相济刑事政策仍然有一定的距离。
尽管我们不能奢谈全面废止死刑，但是我们必须有所作为：应当以宽严相济刑事政策为指导，强调其中的“宽”，贯彻“少杀、慎杀”的死刑政策，从法律的层面重构死刑制度，在制刑、量刑和行刑三个阶段对死刑进行严格控制。
二、制刑阶段的死刑控制
我国1997年刑法虽然在一定程度上反映了“少杀、慎杀”的死刑政策，但死刑适用的总则性规定并不完善，分则的死刑罪名也没有明显减少，规定了68种死刑罪名。这一状况不符合刑罚轻缓化趋势，也不符合宽严相济刑事政策精神。
（一）厘定死刑适用标准
1.修正我国刑法第48条第1款
我国刑法第48条第1款规定：“死刑只适用于罪行极其严重的犯罪分子。”《公约》第6条第2款规定：“在未废除死刑的国家，只能对最严重的犯罪判处死刑。”这两款规定是我国刑法和《公约》规定的适用死刑实质条件。“罪行极其严重”强调的是犯罪的危害程度，而“最严重的犯罪”强调的是犯罪的种类，是指那些危及生命的罪行，我国刑法分则规定的某类犯罪中具有极其严重的犯罪，并不一定是《公约》•所指的“最严重的犯罪”。《公约》虽然未提供“最严重的犯罪”标准，而是将“最严重的犯罪”的标准由特定国家自行解释，不利于对死刑的限制和废止，但国际社会对“最严重的犯罪”存在一定的共识：第一，是故意犯罪，将过失犯罪排除在外；第二，造成了严重的结果，这种结果是指非法剥夺了他人的生命或者是指其他与之性质相当的结果，从而将非暴力犯罪排除在外[6]332。
笔者认为，我国刑法第48条第1款可以这样表述：“死刑只适用于能够证明存在杀人的直接故意且行为直接导致了人身死亡的最严重的犯罪。”
2.根据修正后的刑法第48条第1款的规定，对刑法分则进行清理
（1）废除非暴力犯罪和过失犯罪的死刑。我国刑法分则规定的68种死刑罪名中，非暴力犯罪多达44种，占全部死刑罪名的64.7%。根据《公约》的要求，非暴力犯罪不属于“最严重的犯罪”，非暴力犯罪的死刑应当废除。更为严重的是，某些过失犯罪也规定了死刑，亦应当废除。
（2）修正死刑的规定方式。我国刑法分则中有6种死刑规定方式：处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑；处15年有期徒刑、无期徒刑或者死刑；处无期徒刑或者死刑；处死刑、无期徒刑或者10年以上有期徒刑；可以判处死刑；处死刑[6]339。其中，后3种方式均扩大了死刑的适用，严重违背了我国“少杀、慎杀”的政策精神。
我国当前的死刑政策是限制死刑的适用，根据这一政策精神，修正死刑的规定方式，由轻到重进行排列，引导法官尽量不适用死刑。
（二）扩大限制适用死刑的对象范围
我国刑法第49条规定：“犯罪的时候不满18周岁的人和审判的时候怀孕的妇女，不适用死刑。”这一规定注重对未成年人和孕妇的保护，体现了保障人权的理念，符合我国的宽严相济刑事政策下的“少杀、慎杀”死刑政策精神。但在实践中，对“审判的时候”有不同的理解，最高人民法院出台相关司法解释，认为“审判的时候”包括审前羁押在内，而不包括审前未羁押的情况。这一解释与我国刑事诉讼法关于取保候审和监视居住规定的精神相违背，审前未羁押和审前羁押均应属于“审判的时候”。“怀孕的妇女”应当包括正在怀孕的妇女、流产（人工流产和自然流产）的妇女和分娩的妇女，其中“分娩的妇女”应当包括刚刚分娩的妇女和在哺乳期的妇女。
我国传统死刑文化中存在对年幼、年老、妇女、恶疾等特殊人群限制适用死刑的立法，但是，我国现行刑法并未将老年人及心理上或生理上有严重缺陷的人作为限制死刑适用的对象。从传统文化的角度来说，与儒家思想 “老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的精神不相符合。
刑法第49条应当修改为：“审判的时候不满18周岁的人、年满70周岁的人、怀孕或哺乳期的妇女、心理上或生理上有严重缺陷的人，不适用死刑。”
（三）增加死刑适用的溯及力的“但书”规定
我国刑法第12条第1款关于刑法溯及力的规定采取的是从旧兼从轻原则，但同时第2款规定：“本法施行以前，依照当时的法律已经作出的生效判决，继续有效。”第2款规定是为了维护人民法院生效判决的严肃性和稳定性，但根据该规定，新法实施以前，依照旧法已经作出的生效死刑判决继续有效，即使新法中规定了较轻的刑罚，也不具有溯及力。
笔者认为，死刑是属于不可逆转的刑罚，只要行为人尚未被执行死刑，处刑较轻的新法应当具有溯及力，不受判决是否生效的限制。因此，刑法第12条第2款可以修改为：“本法施行以前，依照当时的法律已经作出的生效判决，继续有效；但是，尚未被执行的死刑判决，如果本法处刑较轻的，适用本法。”
三、量刑阶段的死刑控制
2006年的最高人民法院工作报告要求贯彻宽严相济的刑事政策，对罪当判处死刑但具有法定从轻、减轻处罚情节或者不是必须立即执行的，依法判处死缓或无期徒刑。孟德斯鸠说过，“在政治宽和的国家里，人们害怕丧失其生活，甚于畏惧死亡，所以刑罚只要剥夺他们的生活就够了”[7]99。量刑阶段（包括定罪和量刑）直接决定了被告人的生死，因此，在这一阶段，应当全面贯彻我国的“少杀、慎杀”死刑政策，完善死刑程序，对死刑的适用进行有效控制。
（一）实行定罪程序和量刑程序的分离
我国刑事诉讼的定罪程序与量刑程序合一，难以全面、充分地考虑被告人可以从轻处罚的法定情节和酌定情节，在实践中产生了诸多问题。我们可以借鉴美国的刑事诉讼经验，全面实行定罪程序与量刑程序的分离。
在定罪程序，法官只裁决被告人是否有罪、成立何罪，而不考虑如何量刑的问题。法官本着疑罪从无、存疑有利于被告的原则，排除非法证据。死刑案件的定罪采取“排除合理怀疑”的证明标准，以防止死刑的误用和滥用。经过定罪程序，法官判定被告有罪之后，进入量刑程序，由公诉人提出量刑建议，被告人及其辩护人行使“量刑辩护权”，进行量刑辩论。在量刑程序中，应当摒弃报应主义、重刑主义和崇尚死刑的刑罚观念，贯彻宽严相济刑事政策和“少杀、慎杀”死刑政策，坚持刑罚的必要性原则，重视量刑情节尤其是酌定情节的适用，如何恰当地适用酌定量刑情节是宽严相济刑事政策能否得到贯彻落实的关键性因素[8]。
（二）死刑第二审案件实行开庭审理
根据我国刑事诉讼法第187条和最高人民法院、最高人民检察院《关于死刑第二审案件开庭审理程序若干问题的规定（试行）》的规定，死刑立即执行第二审案件实行开庭审理， 对符合条件的死刑缓期二年执行的第二审案件实行开庭审理。死刑具有无法挽回性，对死刑案件应当给予特别的程序保护，死刑（包括死刑立即执行和死刑缓期二年执行）案件应当实行开庭审理。死刑案件二审开庭审理是完善死刑案件审判程序、保证死刑案件质量的必然要求。刑事诉讼法第187条可以修改为：“第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，一律开庭审理。”
（三）实行死刑案件特别合议制度
我国的法院审理死刑案件实行合议制度，进行评议案件的时候，如果意见分歧，按多数人的意见作出决定。鉴于死刑案件的无法挽回性，我们应确立合议庭和审判委员会一致通过的制度；将审判委员会的会议制改为审理制，审判委员会单独组成合议庭审理案件，从而解决审者不判、判者不审的问题，最大限度地限制死刑的适用。
（四）完善死刑核准制度
死刑由最高人民法院核准，但是，最高人民法院曾将部分案件的死刑核准权下放给高级人民法院行使。自2007年1月1日起，最高人民法院统一行使死刑核准权。仅仅收回死刑核准权还不能充分起到限制死刑适用的作用，应当完善死刑复核程序。
我国的死刑复核程序是一种审查核准程序，不开庭审理，不存在控辩双方的对抗，主要是书面审理。应当对其进行完善，加强其诉讼性，增加听取被告人及辩护人、公诉人意见的环节，使其成为能够充分听取控辩双方意见的程序。有学者提出可以将死刑复核程序改造为死刑案件的第三审程序[9]。笔者认为，最高人民法院的死刑复核程序相当于第三审程序，为了强调死刑案件程序的特殊性，没有必要将其改为第三审。但同时认为，应当将死刑复核由内部审批制改为开庭审理制，对全案进行审理，复核的期限以6个月为宜。
四、行刑阶段的死刑控制
（一）重构死缓制度
实际不适用死刑与实际不执行死刑是国际上通行的限制死刑两种做法，我国的死缓制度同实际不执行死刑有着内在的一致性。但在肯定死缓制度的同时应当对其进行完善，使其符合我国的刑事政策。
