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对城市动拆迁中存在的问题以及法理分析与建议

作者 李克垣


进入二十一世纪以来，中国经济的迅速崛起开始表现出强烈的城市化渴求，然而伴随着大规模的城市扩张和旧城区改造，各地动拆迁问题愈发凸显出来。动拆迁矛盾和纠纷的扩大和激烈已表明，动拆迁问题已不再是表面上的城市建设纠纷问题，实际上它已牵涉到法律、政府职能、公众权利等多个方面。如何处理好新世纪经济发展与旧区改造的矛盾，这是一个新的课题。党的十六届六中全会作出的《关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》，提出要“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”，为我们指明了方向。本文将以此为指导，首先对动迁中存在的问题进行解剖，然后在基础上对旧区改造进行法理分析，最后对基层政府在动迁中作用提出有益的思考。

一、对城市动迁中存在问题的思考
在旧城区改造 过程中，城市拆迁过程是最艰难、也是存在争议最多的阶段。“东八块”拆迁只是城市拆迁中的一个缩影，有的地方拆迁矛盾比这更激烈，有天安门自伤事件，也有汽油自焚身亡事件。发生这么多激烈的动迁矛盾，说明了动拆迁本身可能存在一些或大或小的问题，很可能就是这些问题造成了矛盾激化，成为酿成极端事件的原因。
1、在动拆迁主体上，既有动迁指挥部，又有动迁公司，使动迁的性质趋于模糊。
在很多地方动迁时，既成立了由政府主要领导担任总指挥、各职能部门参加的动迁指挥部，又成立了若干动迁公司，到底谁是动迁的主体？政府在其中到底扮演什么角色？在其他地方动迁中也存在这样的问题，有的地方的拆迁办公室，看上去是一个行使政府权力的机构，摇身一变马上又变成为直接的拆迁人，一套班子，两块牌子。这种主体上的不确定，使得动迁性质变得模糊，使拆迁行为是基于公共利益的政府征收还是商业用途征地也定性不清。这是导致动迁矛盾的潜在根源。
2、动迁补偿范围的太窄、补偿标准太低，使大部分居民购买不起房屋，从动迁中未能获利。
房屋拆迁是一种复合行为，房屋拆迁目的是获取房屋基地（使用权），房屋拆迁不过是获取土地的手段。房屋拆迁补偿实际上应涉及两部分：一是基地使用权补偿；二是房屋及其他附着物的补偿。对于土地使用权的补偿，现行法律没有规定，对于房屋及其他附着物的补偿，《房屋拆迁管理条例》第三章作了规定。然而对于房屋拆迁的补偿评估标准也是上世纪末期制订的，在房价已上涨一倍多的情况下，拆迁补偿价与市场价格相去甚远。居民拿到安置款往往买不起房，房屋安置则是远离城区，居民因丧失了在城市的交通、就学、就业的种种便利而心怀不满。
3、在动迁进入相持阶段后，动迁公司基本上处于停滞状态，存在着等政府裁决的情形。
动迁处于胶着状态之后，动迁公司以居民要价过高为理由，基本上不肯再与动迁居民进行商谈，即使商谈也是纯形式意义上的，即安置或补偿条件较上一次没有任何的变化，动迁居民只存在签与不签的两种选择。动迁公司基本上等着政府裁决。出现这种情形，其实也愿不得动迁公司，因为《城市房屋拆迁管理条例》第15条规定：“在房屋拆迁公告规定的或者本条例第十四条第一款规定的裁决作出的拆迁期限内，被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的，县级以上人民政府可以作出责令限期拆迁的决定，逾期不拆迁的，由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。”立法上将拆迁行为作为政府行为，认为一旦发生争执，就应强行介入处理。既然立法上赋予了拆迁公司一旦拆迁不顺利有政府好靠，那他何必付出更多的金钱与精力与动迁居民谈判呢？等着政府裁决就行了，“我”坐享利润，而矛盾却转嫁给了政府，有这等好事，只有傻瓜才会不用。正是因为强制拆迁的立等可取，才使交易双方彻底失去平等的妥协动机和博弈能力。
4、动迁矛盾激化后，政府立即处于前台，动迁公司却转到幕后。
到动迁后期，被动迁居民多次大规模地到市里、北京上访，矛盾处于激化状态。在处理矛盾过程中，区政府、街道处在了处理矛盾的第一线，为了接回、控制上访人员动用了大量干部以及物力、财力，动迁公司虽然也参与进来但好像处于次要的位置。其他地方的动迁矛盾也出现同样的局面，一旦矛盾激化，出来收拾局面就是政府了。当事人就安置补偿产生的争议本来属于民事主体之间的民事权益纠纷，却转化成居民与政府的较力。产生这种问题，一方面是因为我们的制度安排中，由行政机关通过其征用、收回使用权、颁发拆迁许可证等公权力行为将土地（使用权）从现在的使用权人移转至要获取使用权的私人一方，而无需和现使用权人协商，使民事交易过程的土地使用权取得过程变成了一个行政过程；另一方面也因为信访属于政府处理的事件，制度安排使我们更关注信访行为本身而不是它的原因。
5、在动迁矛盾中，居民提出的问题并未能给予令人信服的解释，导致居民的持续不满。
在动迁矛盾处理时，居民提出很多问题：公民私有产权保护问题，土地使用权的补偿问题，拆迁的司法裁决问题，政府文件的公开问题，强制拆迁的合法性问题，等等。可以说，这些问题都是非常尖锐的问题，目前立法上也没有解决这些问题，动迁工作人员也不是法学家其法律素养也达不到解释这些问题的水平，但对居民的这些问题以法律没有规定来搪塞或者认为是无理要求而置之不理，显然并没有解决问题，导致了居民的普遍的不满情绪，从而给动迁带来更大的阻力。
6、强制拆迁前后，居民选择大规模上访，而不是求助于司法救济。
在动迁后期持续的一年多的时间里，居民认为自己的利益受损，选择的不是司法救济的途径，而是大规模的上访。在其他城市的动迁中，甚至发生自焚、与动迁人员同归于尽等极端的矛盾。我们说，司法是社会矛盾的最后一道防线，为什么居民直接越过这道防线，而是寻求不达目的誓不罢休的上访呢？实际上，对其他民事纠纷，居民基本上还是以司法救济为最终手段的。一般说来，每一个动迁居民人还是一个理性人，他作这样的选择，不得不令我们反思：司法救济途径是不是出现了问题？实事求是得来说，确是如此。一方面，动迁成为政府行为后，从民事纠纷转化行政纠纷，意味着居民不满动迁补偿安置如果要寻求司法救济，就要告政府，而法院又受制于政府，使老百姓不敢相信法院。事实上，对于涉及动拆迁的纠纷，法院要么不受理，要么也是判居民败诉为多；另一方面目前我国行政诉讼法本身也决定了居民不可能从法院得到他想要的结果。公民起诉的目的无非得到在他看更为合理的补偿（实际上就是更多一些），然而法院审理行政案件只能机械地对具体行政行为是否合法进行审查，而对具体行政行为是否适当则基本不予审查，即使法院认为拆迁行政裁决或行政强制不合法（包括程序上违法）也只作出撤销的判决，补偿安置争议仍需回到作出裁决的原行政机关处理，公民即使胜诉即得不到他想要的结果。
7、对动迁居民的持续上访，不能拿出有效的措施。
通过强制拆迁，“八块”一期在持续两年多后终于完成了动迁，但是由于有36户居实行了强制拆迁，持续的上访却没有结束。这些被强迁的居民以及其他地块的被强迁的居民经常性地到市里上访，有时一天去几次，重大节日或政治活动前后他们还群体到北京上访。对于这种的上访要持续多长时间，还不得而知。而解决上访问题成为了区政府、街道的政治任务，一旦上访就必须派人领回，这在花费着政府的巨大的人力、物力、财力。这还在其次，最主要的是领回上访人员后，找不到有效的办法来解决他们的问题。本来他们的利益相对方是动迁公司，现在由于政府裁决，动迁公司则在法律上完成了他的安置义务，可以说上访已与动迁公司没关系了（动迁公司可能也这样认为的），变成了上访人与政府的博弈了。在这场博弈中，政府无论是妥协还是强硬都处于两难的境地。

二、对城市动迁的法理分析与建议
为什么城市拆迁中存在如此多的问题、如此激烈的矛盾？看来有必要对旧区改造引发的城市拆迁的矛盾作了详细的法理分析，或许这也能为我们提供解决问题的某种视角。我们说“旧区改造”一词，实际上包括了两个步骤，第一步是通过动拆迁取得土地，第二步则是在土地建造新建筑。由于建造新建筑行为引起的矛盾并不是很激烈，并且法律关系上也没有引起很大的争议，所以不在本文讨论之列。本文主要是对旧区改造中城市拆迁行为进行法理分析。
1、城市动迁的性质的分析。
从城市动迁来看，城市动拆迁是一个复合行为，首先要取得建设用地规划许可证和国有土地使用权批准文件，然后再取得房屋拆迁许可证，方可拆迁房屋，取得相关土地。从这一行为的过程即可看出，动拆迁的目的不是征收房屋，而是征用土地，只不过为了获得土地使用权需要拆除土地上的房屋及其他附着物。拆房只是手段，征地才是目的。就目前的动拆迁而言，其实包括性质不同的两个层面：一是为公共利益的需要征收土地使用权，即属于公用征收；二是为商业用途而取得私人土地使用权，其实这应是民事交易过程。很显然，这两种行为的拆迁性质完全不同，第一种公用征收拆迁，作为私人必须服从公共利益，然而将私人的不动产收作公用的公权力行为给私人造成了特别牺牲，政府当然应予以补偿。第二种商业用途拆迁，从本质上讲为私人目的而移转土地使用权仍然是一种民事行为。虽然国家对土地享有所有权，然而现使用权人已通过某种对价获得了使用权，土地所有权人有义务尊重使用权人的权利。当取得土地的目的是为了纯粹的商业目的时，使用权出让的决定权应属于现使用权人，而非行政机关。
对于何者是公共利益？对城市拆迁来说如何划分公共用途和私人用途？旧区改造算不算公共利益？在相当一部分情况下，很难对此进行界定。即使在西方国家，公共用途和私人用途也经常被混淆在一起。例如，政府征用的土地是用于的公共住宅计划、社区重新开发等，这必然伴随着实质上的私人利益、商业开发与商业投资，但通常仍被视为公共用途。但不管如何，其土地征用的用途还是限于慈善事业、教育、科学用地等公益事业。所以，必须对公权力取得土地的用途进行严格限定，政府不得为纯粹商业目的动用公权力取得土地。旧区改造是不是为了公共利益？这要作一个具体的分析。对于危棚简屋的改造应属于公共利益的范畴，这里有几点理由：第一，居住在危棚简屋中人存在着人身安全的危险，在现代社会意识而言，保障人身安全属于公共利益，无论是一个人，还是一群人；第二，保障人身安全是现代政府的重要职能之一，政府应该采取合适的办法来保障人身安全；第三，解决居住在危棚简屋中人的安全问题，最根本最彻底最有效办法是旧区改造进行拆迁，综合平衡再找不比这更好的办法；第四，实现居者有其屋，尽可能改善居民的生活条件，是现代政府的社会职能，这一目的也可以列为公共利益；第五，实行旧区改造在结果能够实现以上公共目的，亦即居民解决居住危险和居住困难问题；第六，被动迁居民利益损害（包括直接利益和间接利益以及可期待利益等）不应超过政府所要实现的公共利益，具体到旧区改造则至少是不超过其通过旧区改造获得的利益。同时，我们还可用民主程序来防止公权力滥用公共利益原则，比如房屋拆迁是地方性的问题，可以通过健全的公众参与机制，把权力交给地方的人民，如果人民认为自己所在社区应该进行旧区改造那么就改造，如果反对就不改造。实际上，我们已在某种程度上采用这种民主机制，如石门二路街道福田村，由于居民写信反对拆迁则在55号地块动迁时予以保留（当然，写信还不是真正的民主程序，但至少是民意的反映）。在旧区改造时引进商业操作，那只是手段问题，不能改变公共利益的性质。
但如果旧区改造的目的或者结果是为了商品房开发或其他商业用途（即私利），则不属于公共利益，不能采用公用征收的拆迁方式，只能采取市场经济的办法，按照民事交易的方式去操作。
2、城市动拆迁合法性的获取。
上面我们在分析动迁性质时，实际已部分论及了动拆迁合法性获取问题，现在再作一个较详细的分析。由于动迁性质的不同，其合法性获取的方式也不相同。
对于公用征收拆迁，至少要经过这样几道程序：第一，需要用地的单位（公益性的）向政府主管部门提出申请，申请要论证其项目为什么属于公益性、公益目的、为公益目的为什么选择这个地块而不是别的地块、损害哪些居民或企业、单位的哪些利益、如何进行补偿等问题；第二，政府主管部门接受申请后，初步认为可行，则征求受损居民和企业的意见，召开听证会；第三，政府主管部门在汇总各方意见的基础上，报请政府首长（县长、区长、市长、省长等）做出决定，决定分两种情况，即批准申请和不批准申请 ，决定要送达有关当事人并予以公布；第四，利害关系人 及相关团体 如果不服政府决定，可以提起行政诉讼，寻求司法救济 ，由法院做出最后裁决，法院的终审判决是最后的决定，所有机关和人员都要无条件服从。
对于商业用途拆迁，主要是拆迁人与被拆迁人之间的民事关系，从法理上来说，拆迁人能否获得拆迁权取决于被拆迁人是否同意。但当个别人所有权的绝对行使，影响到其他人利益时，就应受到限制。所以，决定动迁与否就应引入民主程序。
3、城市动迁操作路径的分析。
根据城市动拆迁是公共利益还是商业利益的不同性质，我们也按照对比的方式对动拆迁的操作路径进行分析。
（1）动迁主体。对于为公共利益而进行的公用征收性质的动迁，显然，动迁主体是政府，动拆迁属于行政行为，动拆迁合同属于行政合同，一方主体是政府，另一方为被动迁居民或企业。当然政府可以授权有关组织进行，但其权利、义务都要归结于政府。对于商业性质的动迁，动迁主体是企业，动迁属于民事行为，动迁合同也属于民事合同。
（2）补偿原则和范围。这里仍然要区分两种性质的动迁，对于商业用途的动拆迁，属于市场交易行为，作为企业一方要获得土地使用权，当然要付出对价，对价的范围应由双方协商决定 ，但至少要包括被动迁人土地使用权的对价、被拆迁房屋的对价以及可期待利益的对价（主要是对企业或个体户来说的）。这里适用的原则是市场经济的对等、有偿原则。
对于公用征收动拆迁，适用的是补偿原则，属行政补偿的范围。我国《宪法》第10条第3款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是补偿原则的宪法依据。如前所述，房屋动拆迁是一种复合行为，一是拆除房屋，二获取房屋基地（使用权），房屋拆迁不过是获取土地的手段。房屋拆迁补偿实际上涉及两部分：一是基地使用权补偿，这是房屋拆迁补偿的根本 ；二是房屋及其他附着物的补偿。对危棚简屋的旧区改造目的而进行公用征收行为，还要遵循行政给付（救助）原则，即如果被拆迁人非常贫困，给予被拆迁人的补偿还要多于被拆迁人的损失的利益 ，因改造的目的是基于保障该地区居民的居住安全和改善居住条件，否则就不能取得动迁公益性的合法性。
4、对强制拆迁以及裁决主体的分析。
在城市动拆迁中，拆迁人与被拆迁人达成协议，正常进行拆迁一般没什么问题。关键是如果被拆迁人拒绝拆迁或者始终不接受动迁条件，如何处理是动拆迁中的一个核心问题。就目前实际操作而言，是由拆迁人提请政府主管部门进行行政裁决，最后进行强制拆迁 。然而正是由于强制拆迁，诱发了许多恶性案件以及大规模进京上访，也使许多学者对房屋拆迁产生责难 。在此，我们从法理上对强制拆迁进行分析，这里仍然要区分公用征收动迁和商业用途动迁。商业用途拆迁是民事行为，拆迁合同是民事合同，要遵守契约自由原则，在此不作详细讨论。我们重点对公用征收动迁的强制拆迁依据进行分析。
根据前面的分析，公用征收动迁是基于公共利益，由政府与被动迁居民/企业达成拆迁补偿安置协议而进行的行政行为。这一协议属于行政合同，因为其行政性，在这种合同里，相对人的缔约自由权受到限制，即相对人不再具有是否缔约权、同谁缔约权，保留的是决定契约内容的权力。因此，在拆迁补偿协议中，被拆迁人不能拒绝签拆迁协议，也无权选择与政府以外的主体签拆迁协议，只有就补偿方式（房屋还是货币）、补偿的多少进行商谈。即使就补偿范围与补偿标准而言，政府仍然是占主动的，并不是说被拆迁人要价多少政府就应给予多少。反过来，政府制订补偿范围和补偿标准要合宪、合法、合理。如前所述，补偿范围至少要包括土地使用权、房屋及其他附着物，甚至包括间接损失和可期待利益 ，就补偿标准而言，对土地使用权的补偿要考虑级差地租、对房屋补偿要依照市场价值标准 。
然而，如果政府给出了上述的合理、公平的补偿，个别被拆迁当事人仍然不接受，政府是否可以强制被拆迁人缔约，即政府可否进行行政裁决？目前实践中是由政府进行裁决的，但从法理上说，政府不可以进行裁决，理由至少有以下几点：第一，从拆迁补偿属行政合同的性质来说，虽然具有行政性，但还是具有合同性，如果政府可以裁决政府自己提出的协议条款，就连相对人的决定契约内容的权利也剥夺了，等于全部剥夺了相对人的缔约自由权，那么拆迁协议在性质上就不再属于行政合同，与行政处罚几乎没有什么差别了，政府行为的合宪性和正义性也就丧失了；第二，从行政裁决的性质来说，它属于行政司法的内容，它裁决的纠纷的主体都是民事主体，不能对一方是政府机关的行政行为进行裁决，因此行政裁决不能裁决公用征收拆迁补偿纠纷；第三，从一般法理原则来说，在目前的拆迁裁决中，政府既是一方当事人，又做裁决人，即自己做自己的裁判，是不符合现代法治原则的。
那么，对这种情况如何解决？参照西方国家处理这类原则的办法，我们给出的路径是，由政府向法院提出起诉，由法院判决被拆迁人是否应该接受政府提出的补偿条件，政府和被拆迁人都可以提出上诉。如果最终法院判决“是”，司法裁定了被拆迁人与政府的拆迁安置协议，这是一份司法裁决，当事人必须予以执行。如果被拆迁人不执行法院判决，可以强制执行，亦即可以进行强制拆迁。
三、基层政府在维护动迁稳定工作中的思考与建议
在动迁中，政府扮演着最重要的角色，既是公权力的代表，承担动迁的管理、行政裁决职能；又是国有土地的所有人的代表，是动拆迁的一方当事人。同时，在维护社会稳定工作政府（包括街道、镇）又是责任人，由动迁引发的各种社会矛盾化解工作主要由政府（包括街镇）来承担，承受了巨大的压力。
根据上面的法理分析，如果能够区分不同动迁性质，建立合理的动迁法律，给被动迁人予以公平补偿，确立司法裁决原则 ，那么动迁引发的矛盾的，将大大减少，从而稳定工作的压力也将大大减轻。然而在目前动迁法律未能制定出来，相关动迁行政法规、规章不完善，司法仍未能树立公信力的情况下，政府（包括街镇）仍然承担着维护动迁稳定工作的巨大压力，因此本文拟就有限的范围内，就政府在动迁中的角色定位、职能行使以及街、镇的定位提出一些分析建议，或许能有益于动迁矛盾的化解。
1、从构建和谐社会的角度出发，政府制订完善的动迁政策。
由于我们的动迁工作还没有一部动迁法可以依据，动迁主要还是靠政府的政策来执行的。所以动迁政策的制订是否公平、合理，是从源头上预防动迁矛盾产生的关键。动迁政府的制订一定要从构建和谐社会的高度出发，能够平衡社会各方的利益，具体说来就是依据宪法原则，最大限度地保护公民的产权，能够在合乎法理原则的基础上制订补偿政策。
2、从严格依法行政的角度出发，在动迁操作中做到公开、公平、公正。
贵州省人大常委会


贵州省县级以下人民代表大会选举实施细则（修正）
贵州省人大常委会



（1980年11月5日贵州省第五届人民代表大会常务委员会第七次会议通过 1983年12月29日贵州省第六届人民代表大会常务委员会第四次会议修正通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 选举工作机构
第三章 代表名额
第四章 选区划分
第五章 选民登记
第六章 选民资格审查
第七章 代表候选人的提出
第八章 投票选举
第九章 附 则

第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）的规定和全国人民代表大会常务委员会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》（以下简称《直接选举的若干规定》），结合我省实际情况，对1980年省第
五届人民代表大会常务委员会通过的《贵州省选举暂行实施细则》作了修订、补充，制定本细则。
第二条 选举工作必须充分发扬民主，坚持群众路线，严格依法办事，切实保障人民民主权利，加强地方政权建设，调动各方面的积极因素，发展安定团结的政治局面，推动社会主义四个现代化建设的发展。
第三条 不设区的市、市辖区、县、自治县、特区（以下简称县级），乡、民族乡、镇（以下简称乡级）的人民代表大会代表，由选民直接选出。
第四条 我省是一个多民族的省份，在选举中，必须贯彻各民族一律平等的原则，加强各民族之间的团结。各少数民族的选举，要切实按照《选举法》第四章各条款的规定办理。自治县的县、乡两级人民代表大会代表的选举，如果因为情况特殊，需要采取变通办法的，可以由自治县的
人民代表大会制定单行条例，报省人民代表大会常务委员会批准后生效。
第五条 人民解放军、人民武装警察，按照和比照《中国人民解放军选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的办法》的规定单独进行选举。

第二章 选举工作机构
第六条 县级、乡级设立选举委员会，分别在本级人民代表大会常务委员会和乡级人民政府（或人民公社管理委员会，下同）的领导下，主持本级人民代表大会代表的选举。
县级选举委员会指导乡级选举委员会的工作。
县级和乡级选举委员会分别由主任一人，副主任一至二人，委员若干人组成。组成人员的人选，应是有关方面的负责人和代表性人物。县级选举委员会的组成人员，由本级人民代表大会常务委员会任命；乡级选举委员会的组成人员，由乡级人民政府提名，报县级人民代表大会常务委员
会任命。
选举委员会下设办公室，办理选举的各项具体工作。
第七条 县级选举委员会根据工作需要，可在农村的区公所和城镇的街道办事处设立选举指导办公室，作为选举委员会的派出机构，指导辖区内的选举工作。
选区设选举工作组，具体指导和协助各选民小组的工作。
选区内划分为若干选民小组，推选正副组长各一人，办理本小组的具体工作。农村按村民委员会（或生产大队。下同）划分选民小组，城镇按居民委员会划分选民小组，较大的厂矿、企业事业单位、机关、学校，可按工段，车间、科系、班组划分选民小组。
第八条 县、乡两级选举委员会的任务：
（一）负责《选举法》、《直接选举的若干规定》及本细则的确切执行，主持本级人民代表大会代表的选举；
（二）制定选举工作计划，培训选举工作干部，部署、检查、指导选举工作；
（三）组织选举宣传活动，向选民解答有关选举问题；
（四）划分选区，制定代表名额分配方案，分配代表名额，规定选举日期；
（五）进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单，填发选民证；
（六）受理有关选民资格问题的申诉，并作出处理决定；
（七）组织各选区提名推荐。协商确定代表候选人，汇总各方面推荐的代表候选人名单和各候选人情况，根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单，并向选民介绍代表候选人情况；
（八）审查选举结果，根据《选举法》确定选举是否有效，并对当选代表发给当选证书；
（九）向上级报告选举工作情况，总结选举工作经验；
（十）选举结束后，向上级作出选举工作总结报告，选举委员会及其所属机构即行撤销，有关文件、选票、表册、印章分别交本级人大常委会、乡级人民政府保存。选票保存到本届人民代表大会任期届满为止。

第三章 代表名额
第九条 按照便于召开会议、讨论问题和解决问题的原则，对县、乡两级人民代表大会的代表名额决定如下：
（一）县、自治县、特区人民代表大会代表的名额：
人口不足二十万的，选代表四十五人至一百五十人；
人口超过二十万不足五十万的，选代表一百五十人至二百四十五人；
人口超过五十万的，选代表二百四十五人至三百八十五人，最多不超过四百五十人。
（二）不设区的市人民代表大会代表的名额：
人口不足十万的，选代表三十五人至七十五人；
人口超过十万不足五十万的，选代表七十五人至二百五十五人。
（三）市辖区人民代表大会代表的名额为三十五人至三百五十人。
（四）乡、民族乡人民代表大会代表的名额：
人口不足一万的，选代表十五至四十五人；
人口超过一万不足二万的，选代表四十五人至六十人；
人口超过二万的，选代表六十人至七十人。
（五）镇人民代表大会代表的名额：
人口不足一万的，选代表二十人至五十人；
人口超过一万不足三万的，选代表五十人至六十五人；
人口超过三万的，选代表六十五人至九十人。
按照以上规定的幅度，县级人民代表大会常务委员会具体确定本级人民代表大会代表的名额，并报省人民代表大会常务委员会备案。乡级人民代表大会代表的名额，由县级人民代表大会常务委员会确定。
第十条 农村与城镇关于县代表名额的分配比例，按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。
没有设镇的县级机关所在地，可按城镇人口分配代表名额。
第十一条 在代表中，工人、农民、知识分子、干部、人民解放军、人民武装警察，各民主党派和无党派爱国人士等各方面，都应有适当数量的代表。各地可根据实际情况，确定适当的比例。
妇女代表一般不得少于百分之三十。
各少数民族的选举，按照《选举法》有关条款办理。根据各少数民族人口数和分布状况具体分配代表名额，照顾到各民族在县、乡两级人民代表大会中，都有适当数量的代表。少数民族代表在代表总数中所占的比例，应等于或高于少数民族人口在总人口中所占的比例。聚居的人口特少
的少数民族，也至少应有一名代表。
第十二条 县级机关的代表名额，按人口比例分配，每一代表所代表的人口数应和本城镇每一代表所代表的人口数基本相等。
第十三条 驻本行政区域内的上级所属机关、团体、企事业单位的代表名额，经过协商，可少于本级所属单位和居民的代表名额。
第十四条 人民解放军和人民武装警察代表名额，由本级人民代表大会常务委员会和部队领导机关共同协商确定。

第四章 选区划分
第十五条 选区的划分应从实际出发，本着便于选举工作的组织领导，便于选民参加选举活动，便于选民了解代表候选人，便于代表联系选民和选民监督代表的原则划分。选区不宜过大，也不宜过小，一般以能产生一至三名代表为宜。
第十六条 选县代表时，在农村，一般一个乡、民族乡为一个选区，也可以几个村民委员会划分一个选区；乡、民族乡的直属单位，场镇可以单独划分选区，也可以与所在村民委员会联合划分选区。在城镇，原则上按居住状况，以街道居民委员会为单位划分或相邻的几个居民委员会联
合划分选区；机关、学校、企业事业单位能产生一名以上代表的，可以单独划分选区；选民少不够产生一名代表的，按所在区城同居民委员会联合或同几个条件相同的单位联合划分选区。
选乡、民族乡代表时，一般一个村民委员会为一个选区；人口多或人口分散的村民委员会也可以划分几个选区；乡、民族乡的直属单位和场镇可以单独划分选区或与所在地村民委员会联合划分选区。
选镇代表时，街道居民按居民委员会划分选区；机关、学校、企业事业单位可以单独划分选区，也可以按所在区域划分选区。
第十七条 民族散居的乡或村民委员会，可按照当地的民族关系和居住状况划分选区。对同一境内聚居的人口特少的民族，也可单独划分选区。

第五章 选民登记
第十八条 选民登记应做到不错、不漏、不重，严格贯彻执行《选举法》和《直接选举的若干规定》，不让一个有选举权的人错误地被剥夺选举权和被选举权，也不让一个依法被剥夺选举权的人窃取了选举权。
第十九条 选民在本选区进行登记，并参加选举。
第二十条 县人民政府驻地在市区内的，其所属机关、团体和企业事业组织的职工，参加县、自治县的人民代表大会代表的选举，不参加市、市辖区人民代表大会代表的选举。
第二十一条 驻在乡、民族乡、镇的不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工，可以只参加县级人民代表大会代表的选举，不参加乡级人民代表大会代表的选举。
第二十二条 选举委员会应在选举前做好选民登记工作，各选区设立选民登记站和选民资格审查小组，或由选区工作组负责选民登记和选民资格审查，选民登记结束后，选区应于选举日前三十天张榜公布选民名单，并发给选民证。
选民登记，居民、社员以户口册为依据在居住地登记；职工以职工名册为依据在所在单位登记。选民登记后应经选民小组讨论进行核对。
第二十三条 登记年满十八周岁选民的年龄计算时间，以当地选举委员会确定的选举日期为标准。
第二十四条 凡有下列情况者，按以下规定办理选民登记：
（一）中央、省、地（州、市）属单位，参加所在地登记，并参加选举。领导机构与分支机构跨越几地的，应各在其所在地登记，并参加选举。
（二）在地方医院住院的军队伤病员和在地方院校学习的或者驻地方工厂、铁路、水运、科研等单位的军队干部战士，为选举方便，参加所在地区的地方选举。
（三）行政关系在军队工厂的人员，参加军队选举；为军队服务而行政关系不在军队工厂的人员，参加所在地区的地方选举。
（四）在军队工作的在编和非在编职工，经过批准的随军家属，参加军队选举。
（五）少数民族结婚后“不坐家”的选民，应征求本人意见，只在一地进行登记，并参加选举。
（六）城乡之间通婚未在城镇落户持有原住地证明，可在现住地登记，并参加选举，也可以返回原住地登记参加选举。
（七）经选举委员会确认，不能行使选举权利的精神病患者，不列入选民名单；间歇性精神病患者应列入选民名单，并参加选举。
（八）麻疯病人应予登记，并在麻疯村就地进行选举或委托他人代选。
（九）临时在外地劳动，工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为登记，代为投票。
（十）外来探亲、访友的人员，由户口所在地进行登记。
（十一）长期外流下落不明的人员，不予登记。
第二十五条 在投票选举之前，由选区工作组对选民进行一次复查，如有迁入、迁出、死亡的应予补登或除名，并予公布。

第六章 选民资格审查
第二十六条 经人民法院判决被剥夺政治权利的人，没有选举权和被选举权。
第二十七条 因反革命案或其他严重刑事犯罪案被羁押，正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权利。
第二十八条 下列人员准予行使选举权利：
（一）被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的；
（二）被羁押，正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的；
（三）正在取保候审或者被监视住居的；
（四）正在被劳动教养的；
（五）正在受拘留处罚的。

第七章 代表候选人的提出
第二十九条 中国共产党、各民主党派、各人民团体可以联合或者单独向选举委员会推荐代表候选人。
任何选民，有三人以上附议，可以推荐代表候选人。但每一选民（三人以上附议）推荐的代表候选人名额，不得超过本选区应选代表的名额。
推荐代表候选人时，应向选举委员会介绍候选人的情况。
各方面提名推荐的代表候选人名单，均应报选举委员会汇总，选举委员会对代表候选人名单不得调换或者增减。并在选举日前二十天公布。
第三十条 县级党政机关和人民团体的干部，经选举委员会征得原单位选民和调入单位的同意，可以到其他选区参加选举。
第三十一条 提名协商的代表候选人，应具备代表的代表性、广泛性和先进性，照顾到各个方面都有适当数量的代表。

第三十二条 经汇总公布候选人名单后，按照代表候选人应多于应选代表名额二分之一至一倍的规定，组织选民反复讨论、民主协商，经过几上几下民主协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人。如经过几上几下反复民主协商，代表候选人仍多于应选代表名额一倍以上时，
可进行预选，以获得票数较多的为正式代表候选人。经过预选的正式代表候选人名单，按得票多少的顺序排列，正式代表候选人名单，在选举日前五天公布。
县级、乡级人民代表大会的代表同时进行选举的，要分别提名推荐代表候选人，分别讨论协商，分别公布正式代表候选人。
第三十三条 各选区应采取各种形式介绍代表候选人，如实地介绍候选人的情况。组织代表候选人同选民见面，让选民更好地了解和选择代表。但在选举日须停止对代表候选人的介绍。

第八章 投票选举
第三十四条 选举日前选区应做好投票选举的准备工作：
（一）宣传动员和组织选民踊跃参加投票选举；
（二）认真核实选民人数：能参加投票的人数；委托代为投票的人数；
（三）领取并封存选票，制作票箱；
（四）因事外出不能参加投票的选民，由选区登记经选举委员会认可，发给委托书；
（五）对不识字的选民，组织好他信任的人代写，代写人应按照本人意愿填写。
第三十五条 选民比较集中的选区，可召开选举大会进行投票选举；选民居住分散的选区，可按自然村寨或划片设立投票站进行投票选举；城镇以投票站为主，按照不同的生产特点，组织选民投票选举；规模较大的厂矿、学校以院校、科系、车间、工区设投票站，实行分班次投票选举
；对老、弱、病、残人员，设流动票箱由监督员监督登门就选。投票选举一般应在选举日或选举日之后三日内结束，最多不得超过十天。
第三十六条 本细则第二十八条所列各项人员参加选举，由选举委员会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定，可以在流动票箱投票，或者委托有选举权的亲属或者其他选民代为投票；被判处拘役、受拘留处罚或者被劳动教养的人也可以在选举日回原选区投票。
第三十七条 投票站或选举大会，由选举委员会或委托选区工作组主持。主持人应向选民报告选民人数和参加选举人数；宣布正式代表候选人名单和应选代表名额；宣讲《选举法》选举程序有关各条的规定和有关注意事项。
第三十八条 参加投票选举的选民，凭选民证发给选票；受他人委托代为投票的，凭委托书发给选票代为投票选举，但一人代投的票不得超过三张。
第三十九条 投票选举，一律采用无记名投票方法。投票选举前，选区从选民中推选出监票、计票人员。本选区代表候选人不担任监票计票人员。
第四十条 代表候选人，必须获得选区全体选民过半数的选票始得当选。获得过半数选票的代表候选人名额少于应选代表名额时，对不足的名额，仍按差额选举的规定，从未当选的代表候选人中另行选举，以得票多的当选，但是得票数不得少于选票的三分之一。
第四十一条 投票结束后，由计票员、监票员和选区工作人员将投票人数和票数加以核对，填写选举结果记录单，由监票人签字，连同选票一并报选举委员会审核。选举委员会根据《选举法》确定选举是否有效，并向选民宣布。当选的代表，由本级选举委员会发给当选证书。
第四十二条 选举过程中，如发现有违法行为的，应视其情节轻重，按照《选举法》第四十三条的规定处理。

第九章 附 则
第四十三条 《选举法》和《直接选举的若干规定》的条文，本细则未列入的，均按《选举法》和《直接选举的若干规定》执行。



1983年12月29日