泰州市人民政府关于印发泰州市行政权力网上运行管理办法的通知

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关于民事检察监督制度缺陷及完善的几点思考

余上云


一种制度悖论
“司法独立乃是法治的真谛！”（龚祥瑞）法治的内在规定性使得以司法审判制度建设为核心的司法改革日益彰显出审判独立的价值意义，树立审判权威，维护司法公正，乃法治必然，大势所趋。尽管审判独立原则与其他任何一项法律原则一样，经过了一种从政治目的上升为法治原则的演进过程，但其内涵却天然包容着一种技术性因素：权力分立使法院摆脱单纯的工具性色彩，成为法治与正义的判断者，从社会角色上得以淳化，这使其有权力公正司法；法官独立，法官具备渊博的学识，高尚的品德，严谨的职业意识，这使其有能力公正司法。在法治的指引下，公正司法使正义维护者——法院（法官）日渐权威，终将以强大的公信力取信于民。
与此同时，作为同为司法机关的法律监督机关，检察机关以抗诉、检察建议等方式履行民事审判法律监督职能，以另类国家权力（检察权）判断形式预先标明法院生效裁判的可责性，这种同操法律职业者的国家权力质疑，显然将使法院审判权威遭受挑战。不仅如此，在检察监督抗诉案件中，除了“一事不再理”原则之悖逆外，检察抗诉强制性将法院及诉讼当事人拉入再审程序，使法院（法官）游离于双方当事人之外在庭审中获取争议案件的权威性信息，并首先形成一种下意识认同或反感的非理性判断，这显然既不符合诉讼程序直接、言词、理性等基本理念，又破坏了审判中立的根本原则，违背了诉讼发现真实的认识规律。由此，审判权威与检察监督自然悖逆。
这种悖逆蕴含着两种发展极致：其一，检察监督的中肯、沉稳使法院裁判备受指责，审判权威日益受损，终使法院（法官）正义维护者的形象大打折扣，从而使整个社会的司法秩序遭遇严重威胁；其二，检察监督因其软弱、草率，迅速耗尽其差强人意的社会根基，而在法治的大旗下沦落，终使宪政制度的设计徒留形式。在汉密尔顿看来，“防止把某些权力集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要手段和个人的主动。”审判权威的维护是法治的要求，检察威信的丧失同样不符合法治以权力制约权力的原则，只有以审判权威为核心构建司法审判及民事检察监督制度，谋求“双赢”，才能保证司法公正的良性发展。
可惜谋求“双赢”未必能得到一致的认同。以检察机关为主的加强监督论和以法院为主的取消监督论在权力博奕中终于最直白地表现为“谁说了算谁是大哥”。由此，针对检察监督的“弱势地位”而言，笔者以为，与其说民事检察监督影响法院权威，不如说在审判权威与检察威信本应良性互动的运作中，仅具有纯粹程序意义的检察监督成为制度缺陷的牺牲品。当事人打官司追求裁判结果，当检察监督不能导致任何实质性监督效果，检察监督日趋没落也就理所当然，这种局面正是排斥监督论者的希望，同时也正是其固执己见的阴谋，以审判独立为大旗，谁敢捋其虎须？
但民事检察监督衰落之后，司法审判又是否必然权威呢？孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。罗伯斯庇尔则更直白：“明智的立法者知道，再没有比法官更需要立法者进行仔细的监督了，因为权势的自豪感是最容易触发人的弱点的东西。”权力制衡，以权力制约权力是法治的基础之一，放弃对审判权的有效监督，何来保障司法公正呢？审判权威不可能仅建立在法官个人的纯良品性上，它更需要以制度保障为基础的社会综合团体调机制。在我国，对民事审判的权力监督主要表现为法院系统内部监督、检察机关监督、各级党委监督、人大监督等形式。法院系统内部监督是公正司法的重要保障，但我国现有法院系统设置明显存在着“自己监督自己”的逻辑悖论；权力机关、党委机关对司法审判进行监督是人民主权的重要表现，但法律职业化决定了其监督更多的只是原则性的监督。社会分工的细化和专门化，使得现代的人们在很多时候面对自己职业外的世界感到茫然和无知，日臻感到被专业化、专门化的职业限定与隔离于自己的现实世界中而缺少沟通与了解，因此，司法的正义性与其寄望于非专业的社会角色，不如充分发挥现有机构的职能作用，健全有关监督制度，以同质的法律职业群体保证法律的正确施行。
若干制度完善设想
如前所述，检察机关在民事审判监督中当具有自身的特殊优势，至少它以一个与法院同质的职业机关身份履行法律监督职能有着一定的积极意义。但民事检察监督缺乏完善的工作机制，兼以司法理念匮乏，是非曲直争论难休，司法实践也形形色色。据此，完善民事检察监督制度，其应关注以下问题：
（一）司法角色定位。
民事检察监督在宪制层面上的角色定位是检察监督与司法审判制衡的关键。在民事检察监督中，检察机关以抗诉、检察建议、支持起诉、提起民事公诉等方式行使检察权，其当处于什么地位呢？就此，国外学界主要有以下三种观点：（1）当事人说。检察机关的诉讼地位是当事人；（2）国家代表说。检察机关在诉讼中任何时候都不会是当事人，他永远居于实行监督的国家代表地位；（3）折衷说。检察机关是诉讼意义上的当事人，他同时也是以法制维护者的身份参加诉讼，发挥法律监督作用。国内有学者认为，在提起民事诉讼时，检察机关的诉讼地位应是原告的诉讼代理人。
其实，“对任何事物的研究，只有既顾及其质又顾及其量，才可能得出正确的结论”（张卫平）。民事检察监督通过对当事人私权纠纷再判断的方式介入诉讼，其目的在于法院裁判可责性确认。尽管监督的过程往往表现为当事人申诉、检察机关借阅案卷审查、提起抗诉、抗诉出庭、当事人权益纠纷再判断等以“私权”为中心的一系列活动，但检察监督并不在意于当事人的私权纠纷，他主要通过个案监督方式为社会权益公平分配提供更多保证。尽管监督完全可能导致个案诉讼成本的提高，可能影响裁判权威，但个别正义的成本提升将使一般正义的低耗费实现更为可能。通过检察监督的潜在性制约，使法官（法院）感到检察监督无时不在，通过心理作用机制实现对法官恣意的控制。同时，尽管法院在再审案件时，必然会顾及检察机关的“意见”，从而可能影响法院对案件独立、中立地作出判断，但这种对抗性的“意见”并不能决定性影响其裁判，因为，“一个拥有独立自主审判权的法官在审判过程中是从容不迫和泰然自若的，他一般能够保持一种勇于容纳各种不同甚至对立主张、观点和证据的态度”，这种态度有助于他在制作“裁判问题上保持慎重，因而在审判过程中能够自觉地摒弃预断，克制偏见，不以个人好恶来影响裁判结果和程序进程，并且兼听各方的不同意见”（陈瑞华）。更重要的是，检察机关并没有强制性地把自己的“意见”加诸法庭，他同样在寻求一种可以“说服”自己的权威性判断。这种“不破不立”的矛盾运动对法院其他案件的公正裁判将起到一定促进作用。这样说来，民事检察监督机关从质的规定性上来说，它履行国家代表监督权能，因其监督方式的特殊性，它具备诉讼意义当事人的一定特征。
（二）参与诉讼程序思考。
作为国家代表，检察机关参与民事审判监督必须以国家利益、社会公共利益及法治秩序为出发点。审判机关在诉讼中必须恪守中立地位，国家利益、公共利益及法治秩序的维护在诉讼中更多地应由其他机关、组织、个人提出主张。出于监督对象的特殊性，检察机关把法院作出的存在重大错判可能的案件交回法院再审，以与审判同质的职业视角去检讨裁判，通过对民事权益再判断请求参与审判监督，其必须说明监督的合法性，并提出相关证据予以主张，当是监督的应有之义，即“以理服人”、“言之有据”。
根据高检《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，人民检察院可以调查取证的仅限于以下情形：（一）当事人及其诉讼代理人由于客观原因不能自行收集的主要证据，向人民法院提供了证据线索，人民法院应予调查未进行调查取证的；（二）当事人提供的证据互相矛盾，人民法院应予调查取证未进行的；（三）审判人员在审理该案时可能职务违法的；（四）人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的。因此，检察机关提出相关证据证明其主张，并不能视为代表国家公权力支持一方当事人，反对另一方当事人，打破了当事人之间的诉讼平衡，违反了民事诉讼当事人诉讼地位平等的基本原则，因为检察机关所做的，完全是在原审中依法应该查清的。法官是中立的裁判者，并不是机械的“自动售货机”，在庭审中当具有一定的主动权，法官疏于职责致裁判出现争议，当然不能因为审判权的特殊性而保持个案裁判的不容质疑。事实上，检察监督的价值正在于同质的“法律守卫”。法律是一个庞大的体系，“法院是法律帝国的理想，法官是帝国的王侯”（德沃金），检察官当是法律帝国的“法律守卫”。
既然检察机关调查证据有其法理依据并源于法官的疏于职责，根据民事诉讼有关基本原则，调查的证据也应平等地进入庭审。区别于诉讼当事人，检察机关应仅就其调查证据的客观性、关联性、合法性进行说明，并回答当事人及法官的相关提问，而不应参与证据质证及辩论，证据的效力由当事人进行质证并由法院最终确认，即其证据出示类似于“鉴定人”出庭作证，以尽可能减少对私权的不当影响。与此相关的是检察机关在庭审中的位置安排问题。检察机关出庭抗诉并有权出示证据，接受相关询问，显然不能超然于法庭之外，同时，基于民事诉讼的对抗制特点及抗诉的针对性，不妨在原被告席与旁听席之间倾斜审判席设定一位置，表示其独立于原被告而与审判机关既同质又针锋相对的特点。至于出庭称谓，鉴于法庭审判长、审判员、陪审员及书记员的特定结构，考虑法院及检察机关不同领导体制表现出的职权行使方式，出庭抗诉不妨统称为“抗诉机关”。类似地，支持起诉当享有示证权利，并统称为“支持起诉机关”。
此外，抗诉案件再审，上级法院不能一律指令原审法院再审，而应以“同级抗、同级审”为主构建再审管辖制度。类二状态的出现即为指令原审法院再审弊端的明证。众所周知，原审法院的司法水平一般低于其上级法院，抗诉案件由原审法院同级检察院上级机关提出，体现了对审判权的尊重及抗诉的严肃性，指令原审法院再审不仅与此不相称，更重要的是，从“自己监督自己”的逻辑悖论出发，原审法院再审显然将面临着更多非理性因素阻挠，这正背离了“回避”制度的精神。因此，尽管由于审判人力、物力的限制，指令原审法院再审确有必要，但也应当区分原审情况而不能一味指令再审。
（三）监督方式有效性思考。
根据现行《民事诉讼法》有关规定，检察机关主要采取抗诉的方式对法院审判进行监督。根据高检司法解释，各地检察机关在总结经验的基础上，尝试了以检察建议的方式进行诉讼监督。由于提出检察建议与提出抗诉条件的一致性，检察建议明显突出了监督效益，降低了司法成本，其不失为一种有效的监督方式。但检察建议缺乏立法支持，也没有得到法院的一致认可，司法实践中的检察建议监督情况千差万别，一度形成了“依法检两家主要领导关系好坏而决定采纳检察建议与否”的不良情况。实践中，检察建议主要实行“同级审、同级建议”的原则，出于对生效裁判严肃性、稳定性的维护，检察建议监督方式需进行有效的改造。检察机关提出检察建议应提经检委会同意并报上级检察机关批准，以此保证与抗诉实质性一致，保证检察监督不受地方保护的影响。法院接到检察机关的检察建议，当移交审判监督庭审查并由其决定是否启动再审程序。其间，基于法院院长及审委会的权威地位，不宜由法院院长提交审委会讨论决定开始再审程序，以尽可能减小对再审审理的负面影响，避免“先入为主”的认识误差。同时，检察机关既然提出的是“建议”，也不能强求法院必需启动再审，因检察建议已获上级院批准，其仅需保留抗诉的主动权足矣。
上述程序性手段并足以保证监督的有效开展。根据分权制衡理论，权力的制衡必需以权力的平衡为保障。法院以“司法最终解决”为归宿，其对事实的最终判断权绝对不容动摇，但法官的人性特点决定了其“性恶”的可能，必须以“平衡”的监督权予其以警示。有效的监督必须以恰当的监督权限为基础。就检察监督而言，尽管在宪法体制上检察权同时具有公诉权和法律监督权的双重属性，检察机关的地位似乎也因此高于法院，但正由于缺乏有力的监督方式，法律监督权更多地仅具有形式意义。借鉴国外法律监督制度设置及我国古代封建监察制度，立法应赋予检察机关向同级人大对于违法违纪情节严重法官的弹劾权。同时，出于检察机关法律监督地位的特殊性，人大相应当建立“法官、检察官弹劾制”，对违法违纪情节严重的法官、检察官予以罢免。“自己监督自己”固然重要，但良性的职业道德未必能够匹敌于健全的监督机制。
（四）民事公诉制度设想。
尽管检察机关作为行政机关或司法机关性质不尽相同，但检察机关作为公益代表提起民事诉讼制度为当代许多国家认同。基于“私权自治”的基本原则，各国检察机关提起民事诉讼大多受到严格的限制。在我国，现行法律并没有规定这一制度，但近年来，随着社会生活的日益复杂，民事纠纷表现出许多新特点，国有资产流失、假货横流、生态污染等严重损害国家利益和社会公共利益事件不断发生，再兼以部分权力部门玩忽职守、滥用职权，法律现行规定已明显滞后。因此，借鉴国外立法，结合社会实际，构建民事公诉制度值得探索。
民事公诉主要难题在于对“私权自治”下“私权”与“公益”的斟别及对行政机关执法权的处理。由于公益诉讼标的的实体权利大多为行政机关及私人在不同层面上所享有，出于对行政权的尊重，检察机关一经发现国家利益、社会公共利益遭受特定侵害，应首先向主管机关提出检察建议或支持当事人提起民事诉讼。非主管行政机关在特定时效届满前不作出处理或当事人不愿、不敢或不能提起诉讼，恢复公益原状，检察机关不宜代为提起民事诉讼。检察机关因其公益代表人身份，其诉讼地位应相当于原告，其称谓无妨定位为“公诉机关”。其在诉讼中的实体处分权以不低于受侵害状态为限。同时，检察机关提起民事诉讼被判败诉的，有关当事人应有权要求国家赔偿，以保证检察机关谨慎、合理地行使公诉权。此外，鉴于民事诉讼的平等性，对方当事人应有权提起反诉，反诉被判赔偿的，检察机关当有权请求法院判令实体权利人承担民事责任。
民事检察监督制度是一个另类的问题，从以法院为主的取消监督论到以检察机关为主的加强监督论以及法学专家们的莫衷一是，我们应该获得的绝不应只是权力博奕的信息，而这大概也正表明了权力制衡的价值所在吧。



安徽省安庆市人民政府


宜政发〔2004〕22号



关于印发安庆市市区国有土地使用权出让金管理暂行规定的通知


各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
《安庆市市区国有土地使用权出让金管理暂行规定》已经市14届人民政府第4次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

安庆市人民政府
二○○四年十一月三十日

安庆市市区国有土地使用权出让金管理暂行规定

第一条为加强国有土地使用权出让金管理，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》(国发〔1997〕10号)等有关规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条市区范围内国有土地使用权出让金(以下简称土地出让金)的管理，适用本规定。
第三条财政部门是土地出让金管理的主管机关，国土资源行政主管部门(以下简称国土部门)是土地出让金的代征机关，其他部门和单位一律不得代为征收。
第四条土地出让金包括：
(一)国土部门将土地使用权依法出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款，包括补偿性支出、开发性支出、土地出让业务费和净收益；
(二)土地使用期满，土地使用者需要继续使用土地而向国土部门缴纳的续期土地使用权出让价款；
(三)合同改约补偿金，即土地使用权受让人经批准改变土地使用权出让合同指定的土地用途时，按规定补交的价款；原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，要将土地使用权转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。
第五条国土部门对未办出让手续而擅自转让、出租、抵押原行政划拨土地使用权的单位和个人所处以的罚没收入，全部上交同级财政。
第六条土地出让金按以下程序征收：
(一)国有土地使用权有偿出让合同签订后，国土部门根据出让合同，负责填发“缴交国有土地使用权出让金登记单”。
(二)土地使用权受让方根据国土部门交款登记单，按规定时间以货币方式将土地出让金直接缴入财政部门开设的土地出让金财政专户。
(三)土地使用权受让方按合同规定付款后，财政部门应为土地使用权受让方开具“土地出让金专用票据”。付清全部款后，国土部门根据土地受让方所执土地出让金专用票据、国有土地使用权有偿出让合同和相关材料，办理土地登记发证手续。土地出让金原则上不得减免缓。未按合同约定交纳土地出让金的，国土部门不予办理土地登记、发证手续，并有权依法解除合同、追究违约责任。
第七条土地出让金全额缴入财政专户，实行收支两条线管理。财政部门设“土地出让金财政专户”，用于土地出让金的专项存储和清算。
第八条土地出让金用于土地收购储备支出、土地出让业务费，余额为净收益。
土地收购储备支出按市政府《安庆市土地收购储备资金管理办法》(宜政发〔2003〕13号)执行。
土地出让业务费按财政部《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》(财综字〔1996〕1号)等规定提取使用。
第九条土地出让金的净收益缴入国库后，专项用于以下用途：
(一)15%用于农业土地开发，包括土地整理复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设及改善农业生产条件等；
(二)用于国有破产、改制企业(包括企业化管理的事业单位，下同)职工安置支出；
(三)城市基础设施建设；
(四)市人民政府依法确定的其他用途。
第十条土地出让金用于国有破产、改制企业(以下简称单位)职工安置的部分实行“先征后返”，按下列程序办理：
(一)单位向行业主管部门或辖区政府提出书面申请，提交经主管部门批准的职工代表大会通过的改制方案或人民法院宣告企业破产的裁定、职工安置方案、财务状况报表、审计报告、有相应资质资产评估机构出具的资产评估报告等有关材料；
(二)主管部门或辖区政府对单位提交的报告的真实性和材料的完整性负责审查，提出具体意见报市财政和国土部门；
(三)市财政部门会同国土部门对申请材料进行调查核实，依据有关政策规定提出意见，报市政府审批。财政和国土部门在调查核实中应当充分听取单位、主管部门或辖区政府和劳动保障等部门的意见。单位、主管部门或辖区政府和劳动保障等部门应当予以配合。
(四)市政府召开会议集体研究后将审批结果通知财政、国土部门，由财政部门办理资金拨付；
(五)市财政部门通知单位办理拨付资金手续，对其中用于职工养老和医疗保险等费用直接拨付至社保基金帐户；用于职工的身份置换和安置补助等费用拨付至主管部门或辖区政府，由行业主管部门或辖区政府负责直接发放到职工个人，确保专款专用。
第十一条市财政部门与国土部门建立土地使用权出让收支情况定期核对制度，并定期将土地出让金收支情况报市政府。
第十二条审计部门应加强对土地出让金管理的审计监督。
第十三条本规定由市财政局会同市国土资源局负责解释。
第十四条本规定自发布之日起施行，过去有关规定与本规定不一致的，一律以本规定为准。