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对伪证罪的分析与认定/郭辉

作者:法律资料网 时间:2024-07-06 23:04:02  浏览:9084   来源:法律资料网
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对伪证罪的分析与认定

郭辉


  如何确定伪证罪,是司法实践中一大难题。根据1997年新刑法实施以来的经验总结和实际情况,笔者以为在兼顾公正与效率情况下,应从立法上进一步对伪证罪予以明确、细化和完善。
  犯罪嫌疑人甲是一个国有公司的经理,他利用职权将9000元公款据为已有。在检察机关讯问过程中,甲辩称其将9000元作1997年年终奖金,在副经理、司机及其本人三人中分了。副经理及司机表示在1997年年终并没有收取过年终奖金。根据副经理、司机的证词和其他相关证据,检察机关以贪污罪将甲移送起诉。在起诉过程中,副经理和司机在律师和起诉部门取证中表示:甲将该9000元公款作1997年年终奖金在三人中分配,副经理和司机从中分得3500元和1700元。检察机关再次取证中,副经理承认自己在侦查过程中所说的是实话,不过考虑到甲可怜,就为其作了伪证。而司机则外逃。基于这份证词和其他相关证据,法院一审以贪污罪对甲作了有罪判决。甲不服上诉,在二审过程中,副经理再次向律师、法院作证称:其知道甲将9000元公款在三人中分配一事,并称自己分得3000元。检察机关又向副经理取证,副经理再次表示自己作了伪证,而作伪证的原因是因为自己同情甲。
  针对这个案例,我们提出以下三个亟待解决的问题:一是如果副经理坚持其伪证行为,司法机关能否以伪证罪追究其刑事责任?二是如果副经理知道司机的下落,但在司法机关取证时谎称不知道,那么这种行为会构成伪证罪吗?三是如果副经理在司法机关取证中保持沉默,我们应当如何认定其行为?
  一、副经理伪证行为不会构成犯罪
  (一)副经理伪证行为在司法实践中的认定。针对第一个问题,司法实践所能给出的答复是:如果副经理坚持其伪证行为,那么司法机关将无法追究其刑事责任。
  刑法第三百零五条规定:在刑事诉讼中,证人、鉴定人、翻译人,对与案件有重要关系的情节,故意作虚假证明、鉴定、记录、翻译,意图陷害他人或者隐匿罪证的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。从伪证罪的规定可以看出,证人构成伪证罪有两种情况:一是主观上意图陷害他人,客观上故意作虚假证明;二是主观上意图隐匿罪证,客观上故意作虚假证明。那么,我们从本案的两个阶段来分析副经理的行为是否会构成犯罪。
  在副经理第一次作伪证时,甲正处于起诉阶段。假设副经理隐匿甲罪证的行为得逞,甲将极有可能因无罪而免诉。在这种情况下,甲既然“无罪”,副经理当然不会存在“隐匿罪证”的行为,从而司法机关不可能以伪证罪第二种情况来对副经理立案侦查;对伪证罪第一种情况而言,副经理会有许多理由来说明其在侦查阶段的证词不会是“意图陷害”甲,甲也会证明副经理不会“意图陷害”他。这样,司法机关将不可能以伪证罪第一种情况来追究副经理的法律责任。所以,在副经理第一次作伪证时,如果检察机关不能对其形成突破,那么,在没有其他证据的情况下,甲会“无罪”,而副经理不会受到法律的追究。在副经理第二次作伪证时,甲已经一审宣判有罪并判刑,该案正处于二审期间。假设副经理的伪证行为得逞且其一直坚持其伪证证词,那么,在没有其他证据情况下,甲同样极有可能因“事实不?[,证据不足”而最终被判“无罪”。司法机关仍不能以伪证罪第二种情况来对副经理立案侦查;当然,基于甲因副经理的证词被一审宣判有罪,可以考虑按照伪证罪的第一种情况来追究其法律责任,然而,这在实践中是难以做到的。因甲被判无罪,检察机关将处于相当的压力之下,如果再追究副经理的伪证行为,会使检察机关面对更大的压力。所以,在副经理第二次作伪证时,如果检察机关不能对其形成突破,那么,甲将会“无罪”,副经理也不会受到法律追究。
  因此,就本案而言,副经理的伪证行为可以认为没有任何风险,伪证罪的规定在本案中,将无法适用。尤其值得注意的是,当副经理承认了自己的伪证行为之后,他反而有可能因伪证罪被追究法律责任。
(二)、伪证罪内在的不完善。为什么会出现上述情况呢?这是因为新刑法在伪证罪的规定上还有不尽完善的地方。从根本而言,作伪证的目的不过是致人以罪和使犯罪人脱罪这两种。企图致人以罪就是前述的伪证罪的第一种情况“意图陷害他人”,使犯罪人脱罪就是前述的伪证罪的第二种情况“隐匿罪证”。虽然这是伪证者的主观目的,不过,如果将其作为伪证罪的主观方面在刑法中界定出来,就会在司法认定中引起问题。例如:就伪证罪的第二种情况而言,当刑法将“隐匿罪证”作为伪证罪的主观方面的构成来规定时,就将伪证罪与伪证人企图证明的犯罪联系了起来。也就是说,只有当伪证所针对的犯罪被法院认定之后,伪证罪才成立。所以,这种联系本身在理论上是正确的,不过在某些情况中它使伪证罪难以认定。
就本案而言,副经理的证词在没有其他证据情况下,将是对证明甲贪污行为的最有力证据,即:副经理如实作证,就将认定甲将9000元据为已有,甲构成贪污罪;副经理作伪证,就将否认甲将9000元据为已有,甲“无罪”。所以,当副经理作伪证后,就将面对这样两种情况:一是在检察机关询问时,承认自己的伪证行为,从而甲构成贪污罪,自己构成伪证罪;二是在检察机关询问时,否认自己有伪证行为,坚持伪证证词,则甲“无罪”,自己亦“无罪”。基于目前伪证罪规定造成的这种选择,不仅使伪证人在实际上无可选择,也使检察机关在取证上难度加大。
  (三)、思考与借鉴。伪证罪在客体上是妨碍司法秩序的犯罪行为,从这个意义上说,伪证行为人的行为只与其是否故意作伪证有关,至于这种故意的目的是什么,并不会使这种行为的性质发生变化。因此,如果将伪证罪的客观方面以“对司法机关不实陈述”为要件,主观方面只以行为人“故意”实施伪证行为为要件,应更符合伪证罪的实际。
  国外的一些立法提供了借鉴。《法国刑法典》第434-13条规定:“向任何法院或者向任何执行另一法院之委托办案的司法警察官员宣誓作伪证的,处5年监禁并科50万法郎罚金。但如作伪证的人在预审法院或判决法院作出终结审判程序的裁定之前,自动撤销其证明者,不罚”i。《加拿大刑事法典》第131条规定:“(1)、在适用第(3)款之前提下,任何人明知其陈述不实,仍意图误导,以誓言或庄严声明,宣誓书,庄严声明或证词或口头形式,面对经合法授权可听取证据者作不实陈述,为伪证罪。(2)、无论是否于司法程序中作出第(1)款述及之陈述,第(1)款均适用。(3)、对未经法律特别许可,授权或要求的作证者作出第(1)款述及之陈述,第(1)款不适用”。上述国家关于伪证罪的规定,都以伪证者“宣誓伪证”或“不实陈述”作为伪证罪的客观方面,以伪证者故意作伪证为其主观方面,从而不将其与伪证所针对的犯罪相联系。法国刑法还规定伪证人自动撤销伪证的,不罚,以鼓励伪证者自动承认其伪证行为,免除了伪证人在作伪证之后的两难处境。
  从法理而言,伪证是妨碍司法活动的行为,在界定伪证罪时将其与伪证针对的犯罪区分开,这是有一定理论依据的。就笔者前述案例而言,如果刑法中规定以“证人不实陈述”为构成伪证罪的客观要件,以行为人的“故意”为主观要件,那么,无论该副经理在起诉和二审中如何作伪证,是否坚持其伪证都不会影响到司法机关对其以伪证罪立案侦查;如果刑法中进一步规定“在法院判决前,伪证者自动承认其伪证行为的,不罚”,那么,这将促使该副经理尽快改正其伪证行为。
  二、“不实陈述”的含义
  前述第二个问题是:如果副经理知道司机的下落,但在司法机关取证时谎称不知道,那么这种行为会构成伪证罪吗?这个问题的涉及到伪证罪中“不实陈述”iii的含义是什么?
  我们知道,刑事诉讼包括司法机关侦查、起诉和法院判决活动。这些活动必然要通过询问知道案件事实或知道与案件有关事实的证人来达到查明案情的目的。所以,证人作证的义务,既包括对案件事实作证,也包括对一切与案件有关的事实作证。而证人无论对上述任何一点作伪证,都是没有尽到其法定义务,必将妨害司法机关的活动,从而构成违法行为。这种违法行为,如果针对的是与案件有重要关系的情节或与侦查、起诉活动有重要关系的事实,则构成犯罪行为。法国刑法典第434-12条专门规定:“公开承认自己认识重罪或轻罪之罪犯,但拒绝回答法官就此向其提出的问题的,处1年监禁并科10万法郎罚金。”iv从这一条文可以看出,法国刑法不仅认可证人必须就与侦查、起诉活动有重要关系的事实如实作证,而且还专门就犯罪嫌疑人问题做出专门的规定,将其从伪证罪中分离出来。因此,我们可以得出结论:“不实陈述”是行为人针对与案件有重要关系的情节或与侦查、起诉活动有重要关系的事实,故意做出的违反客观事实的陈述。
  三、证人、沉默权、拒绝作证权
  前述第三个问题,就是司法实践中常见的证人拒绝作证的问题。在刑事诉讼过程中,证人作证可能出现的情况,除如实作证、作伪证外,还有拒绝作证。拒绝作证体现为在司法机关取证过程中,证人以保持沉默、公然拒绝作证等方式不履行其作证的义务。证人拒绝作证,当然不是作伪证,不过,这同样也是妨碍司法活动的行为。由于我国的刑事诉讼法中对它没有相应的规定,所以在此作一探讨。
  沉默权是西方国家无罪推定体系中的一部分,其目的是尊重犯罪嫌疑人在作出陈述方面的自由意志和自由选择权,要求司法机关不得强迫犯罪嫌疑人作出不利于自己的供述,不因犯罪嫌疑人保持沉默或者故意作出虚假陈述而使其承受任何不利的法律后果。因此,沉默权是犯罪嫌疑人所特有的。而证人,则无论我国还是西方国家都要求其必须如实作证。我国刑法中,证人必须如实作证是基于刑事诉讼法第三十七条:“凡是知道案件情况的人都有作证的义务。”也就是说,证人必须把所知道的案件事实全部如实告诉司法机关,可见作伪证、拒绝作证都是违法行为。
  西方国家除规定了证人必须如实作证及伪证罪外,对证人拒绝作证还作了具体的规定。如《德国刑事诉讼法典》第七十条规定:“(一)证人无法定理由却拒绝作证、宣誓的,要承担因拒绝造成的费用。对他同时还要科处秩序罚款和不能交纳罚款时易处秩序羁押。(二)为了强制作证,也可以命令羁押,但羁押时间不得超过本诉讼审级程序的终结时间,也不得超过六个月。”《意大利刑事诉讼法典》第207条也有着相类似的规定。
  当然,西方国家在规定证人必须如实作证的同时,还赋予了证人拒绝作证权,其基本内容为犯罪嫌疑人的配偶、订婚人或其他近亲属可拒绝作证,神职人员可拒绝提供忏悔者的秘密,辩护人、医生可拒绝提供因职业获知的秘密等等。这些规定是西方国家基于对家庭、职业的利益、价值的考虑而设立的,与沉默权相区别的,与证人作证义务相配套的,建立于“排除合理怀疑”这一证明标准之上的法律规定。因此,它并不适合于我国现有的刑事诉讼法律体系。
  我们可以得出结论,证人在刑事诉讼过程中,是不能以沉默等方式拒绝作证的。当然,为了使因此证人不能拒绝作证。当然,为了使我国司法机关在取证过程中能够更有效率,应当把证人拒绝作证的刑事责任以及对证人的保护措施和经济措施予以配套,并规定在我国的刑事诉讼法中。
  四、立法建议
  综上所述,建议我国刑法对伪证罪的构成要件作相应的修改,以“对司法机关不实陈述”为伪证罪的客观方面要件,以“故意”实施该行为为主观要件,并且规定“在法院判决前,伪证者自动承认其伪证行为的,不罚”。此外,增加证人拒绝作证的刑事责任的规定、对证人的保护措施、经济措施的规定。相信,这可以使伪证罪的立法更为完善。


北安市人民法院 郭辉
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山东省行政复议条例

山东省人大常委会


山东省行政复议条例

(2003年11月28日山东省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议通过)

             第一章 总则

  第一条 为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法),结合本省实际,制定本条例。
  第二条 本条例适用于公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请和行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定的活动。
  第三条 依照行政复议法和本条例履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关,其负责法制工作的机构是本行政机关的行政复议机构,具体办理行政复议事项。
  第四条 县级以上人民政府的行政复议机构应当履行下列职责:
  (一)组织行政复议法律、法规的宣传;
  (二)指导和监督本级人民政府工作部门和下级人民政府行政复议机构的行政复议工作;
  (三)监督、检查行政复议决定的履行;
  (四)负责行政复议、行政应诉案件的统计和重大行政复议事项的备案工作;
  (五)负责行政复议工作人员的业务培训;
  (六)法律、法规规定的其他职责。
  第五条 行政复议机关履行行政复议职责,应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则,坚持有错必纠,保障法律、法规的正确实施。
  第六条 县级以上人民政府及其工作部门应当健全行政复议机构,充实行政复议工作人员,保障必要的行政复议活动经费,保证行政复议工作正常开展。

             第二章 行政复议申请

  第七条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
  法律、法规规定应当先申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼,公民、法人或者其他组织直接提起行政诉讼后被人民法院裁定不予受理或者驳回起诉的,其提起诉讼至人民法院裁定送达的时间,不计入行政复议申请期限。
  第八条 公民因被限制人身自由而不能提出行政复议申请的,可以口头或者书面委托其近亲属或者书面委托其他代理人以该公民的名义提出行政复议申请。
  第九条 对同一具体行政行为提出的行政复议申请,申请人为五人以上的,应当推举一至五人作为代表人参加行政复议。申请人在行政复议机关指定的期限内未能推举的,由行政复议机关从申请人中指定。
  第十条 对劳动教养决定不服的,可以向作出该决定的劳动教养管理委员会的本级人民政府或者省劳动教养管理委员会申请行政复议。
  第十一条 对实行省以下垂直领导的行政机关的具体行政行为不服的,可以向上一级主管部门申请行政复议,也可以向该行政机关所在地的县级以上人民政府申请行政复议。
  第十二条 行政复议申请书或者口头申请笔录应当载明下列内容:
  (一)申请人基本情况;
  (二)被申请人名称;
  (三)行政复议请求、事实和理由;
  (四)知道具体行政行为的日期;
  (五)致送的行政复议机关和提出行政复议申请的日期。

               第三章 行政复议受理

  第十三条 行政复议机关收到行政复议申请后,应当就下列内容进行初步审查:
  (一)申请人是否具有法定资格;
  (二)是否有明确的被申请人;
  (三)是否有具体的行政复议请求和事实依据;
  (四)是否属于行政复议范围;
  (五)是否在法定申请期限内提出。超过法定申请期限的,是否有正当理由;
  (六)是否已向其他有权受理的行政复议机关提出行政复议申请,或者已向人民法院提起行政诉讼且人民法院已经受理;
  (七)是否应当由本机关受理。
  第十四条 行政复议机关应当自收到行政复议申请之日起五日内对行政复议申请按照下列规定分别作出处理:
  (一)行政复议申请符合受理条件的,决定受理,并书面告知申请人;
  (二)行政复议申请不符合受理条件的,决定不予受理,并书面告知申请人;
  (三)行政复议申请不属于本机关受理的,书面告知申请人向有关行政复议机关提出,但是县级人民政府接到行政复议法第十五条第一款所列不属于本机关受理的行政复议申请后应当依法转送;
  (四)行政复议申请缺少本条例第十二条所列内容的,书面通知申请人在指定期限内补正。申请人在指定期限内补正的,行政复议机关作出行政复议决定的期限自收到补正材料之日起计算;申请人无正当理由未补正的,视为未申请。
  第十五条 行政复议申请受理后,与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织申请参加行政复议的,可以作为第三人参加行政复议;未申请参加行政复议的,行政复议机关认为有必要时,应当通知其参加行政复议。
  与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织不参加行政复议的,不影响行政复议事项的办理。
  第十六条 申请人、第三人委托代理人代为参加行政复议的,应当向行政复议机关提交授权委托书和受委托人的身份证明。授权委托书应当载明委托事项和委托权限。

             第四章 行政复议证据

  第十七条 被申请人对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
  第十八条 在行政复议过程中,被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。有下列情形之一的,经行政复议机关准许,被申请人可以补充相关的证据:
  (一)被申请人在作出具体行政行为时已经收集证据,但是因不可抗力等事由不能提供的;
  (二)申请人或者第三人在行政复议过程中,提出了在被申请人实施具体行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。
  第十九条 申请人对下列事项承担举证责任:
  (一)证明行政复议申请符合受理条件,但是被申请人认为行政复议申请超过申请期限的除外;
  (二)对被申请人不履行法定职责的具体行政行为提出行政复议申请的,证明其曾经申请被申请人履行法定职责的事实,但是被申请人应当依职权主动履行法定职责的除外;
  (三)申请行政复议时一并提出行政赔偿申请的,证明具体行政行为对其合法权益造成损害的事实;
  (四)法律、法规规定由申请人举证的其他事项。
  第二十条 行政复议机构调查取证时,行政复议工作人员不得少于两人;接受调查的组织和人员应当予以配合,不得拒绝、阻碍。
  第二十一条 行政复议机构收集和补充的证据,不得作为维持被申请人作出的具体行政行为的根据。
  第二十二条 被申请人、申请人和第三人向行政复议机关提供书证的,应当提供原件。提供原件确有困难的,可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本。
  第二十三条 申请人、第三人及其代理人可以查阅、摘录或者复制被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,但是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。

             第五章 行政复议审查

  第二十四条 行政复议机关对被申请人作出的具体行政行为,应当对其合法性和适当性进行全面审查。
  第二十五条 行政复议原则上采取书面审查的办法。行政复议机构认为必要时,可以组织听证,或者当面进行质证,听取申请人、被申请人和第三人的意见。
  第二十六条 两个或者两个以上申请人就同一具体行政行为分别向同一行政复议机关提出行政复议申请的,受理的行政复议机关可以合并审查。
  第二十七条 在行政复议审查过程中有下列情形之一的,应当中止对具体行政行为的审查:
  (一)申请行政复议的公民死亡,需要等待承受其权利的近亲属表明是否参加行政复议的;
  (二)申请行政复议的公民丧失民事行为能力,尚未确定代为参加行政复议的法定代理人的;
  (三)申请行政复议的法人或者其他组织终止,尚未确定承受其权利义务的法人或者其他组织的;
  (四)需要对被申请人作出具体行政行为所依据的规定进行审查处理的;
  (五)对具体行政行为的审查需要参照相关案件的审理或者审查结果,而相关案件尚未审结的;
  (六)法律、法规规定应当中止审查的其他情形。
  因前款所列情形中止审查的,行政复议机关应当书面告知申请人或者其近亲属,并抄送被申请人、第三人。
  中止审查的原因消除后,行政复议机关应当恢复对具体行政行为的审查,并书面告知申请人,抄送被申请人、第三人。
  第二十八条 行政复议机关对本机关无权处理的行政复议法第七条所列有关规定进行转送的,应当转送有权处理的行政机关依法处理。

               第六章 行政复议决定

  第二十九条 有下列情形之一的,应当终止行政复议:
  (一)因本条例第二十七条第一款第一、二、三项情形中止对具体行政行为的审查超过九十日的;
  (二)行政复议机关准许申请人撤回行政复议申请的;
  (三)有证据证明,已受理的行政复议申请不符合受理条件的;
  (四)有证据证明,申请人在向本机关提出行政复议申请之前,已经向其他有权受理的行政复议机关提出申请,或者已向人民法院提起行政诉讼,人民法院已经受理的;
  (五)法律、法规规定应当终止行政复议的其他情形。
  因前款所列情形终止行政复议的,行政复议机关应当书面告知申请人或者其近亲属,并抄送被申请人、第三人。
  第三十条 行政复议决定作出前,申请人要求撤回行政复议申请的,应当提出书面申请并说明理由。行政复议机关认为理由正当的,应当予以准许。但是有下列情形之一的,不予准许:
  (一)申请人因受他人胁迫、欺骗或者其他非法干预撤回行政复议申请的;
  (二)撤回行政复议申请可能影响第三人合法权益的;
  (三)撤回行政复议申请可能损害社会公共利益的。
  第三十一条 行政复议决定作出前,被申请人撤销原具体行政行为后,申请人不撤回行政复议申请的,行政复议机关应当继续审查原具体行政行为。经审查,原具体行政行为违法或者明显不当的,确认违法;原具体行政行为合法、适当的,行政复议终止。
  行政复议决定作出前,被申请人变更原具体行政行为后,申请人不撤回行政复议申请的,行政复议机关应当继续审查原具体行政行为。经审查,原具体行政行为违法或者明显不当的,确认违法或者决定撤销、变更;原具体行政行为合法、适当的,予以维持。
  第三十二条 申请人对被申请人不履行法定职责的具体行政行为不服申请行政复议,被申请人在审查过程中已作出相应具体行政行为,申请人不撤回行政复议申请的,行政复议机关应当继续审查原具体行政行为。经审查,原具体行政行为违法或者明显不当的,确认违法;原具体行政行为合法、适当的,予以维持。
  第三十三条 行政复议机关以违反法定程序为由,决定撤销被申请人作出的具体行政行为的,被申请人重新作出具体行政行为可以不受行政复议法第二十八条第二款规定的限制。
  第三十四条 行政复议机关根据行政复议法第二十九条的规定,决定被申请人依法给予申请人行政赔偿时,可以就赔偿范围、方式、数额、期限进行调解。调解达成协议的,应当制作调解书;调解书经申请人和被申请人签收后,即具有法律效力。
  第三十五条 行政复议机关对本机关已经生效的行政复议决定,发现确有错误的,应当依法撤销原行政复议决定,重新作出行政复议决定。

             第七章 行政复议决定的履行

  第三十六条 行政复议机关依法决定责令被申请人重新作出具体行政行为的,被申请人应当自收到行政复议决定书之日起六十日内重新作出具体行政行为,并将结果报送行政复议机关备案。法律、法规对作出具体行政行为的期限另有规定的,依照其规定。
  第三十七条 对重大行政复议事项,县级以上人民政府应当自作出行政复议决定之日起二十日内报上一级人民政府行政复议机构备案;县级以上人民政府工作部门应当自作出行政复议决定之日起二十日内报本级人民政府行政复议机构和上一级人民政府工作部门备案。
  上级行政机关对下级行政机关已经生效的行政复议决定,发现确有错误,依法需要改正的,应当责令下级行政机关限期改正。
  第三十八条 被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,申请人有权向行政复议机关或者有关上级行政机关申诉。
  第三十九条 行政复议机关或者有关上级行政机关发现被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,应当向被申请人发出《责令履行通知书》;被申请人自收到《责令履行通知书》之日起十日内必须履行行政复议决定,并将履行结果报告发出该通知书的行政机关。
  第四十条 被申请人对行政复议决定有异议的,可以向行政复议机关的上级行政机关提出意见,但是不影响行政复议决定的履行。

              第八章 法律责任

  第四十一条 行政复议工作人员有下列行为之一的,依法给予警告、记过、记大过的行政处分;情节严重的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)拖延办案,贻误行政复议工作的;
  (二)泄露国家秘密或者行政复议工作秘密的;
  (三)徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的;
  (四)索取、收受贿赂的;
  (五)违法违纪的其他行为。
  前款规定的行政处分,依法分别由任免机关或者行政监察机关决定。
  第四十二条 行政复议机关违反行政复议法规定,依法应当给予其直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分,行政复议机关是县级以上人民政府工作部门的,由同级人民政府的行政复议机构向任免机关或者行政监察机关提出处理建议;行政复议机关是县级以上人民政府的,由上一级人民政府的行政复议机构向任免机关或者有关行政监察机关提出处理建议,接到处理建议的行政机关应当依法处理。
  第四十三条 被申请人违反行政复议法规定,依法应当给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分,行政复议机关是县级以上人民政府工作部门的,由行政复议机关向任免机关或者行政监察机关提出处理建议;行政复议机关是县级以上人民政府的,由该人民政府的行政复议机构向任免机关或者行政监察机关提出处理建议,接到处理建议的行政机关应当依法处理。
  第四十四条 拒绝、阻碍行政复议工作人员依法执行职务,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚未构成犯罪的,依法给予治安处罚或者行政处分。

                第九章 附则
  
  第四十五条 行政复议机关受理行政复议申请,不得向申请人收取任何费用。
  第四十六条 行政复议机关办理行政复议事项,应当使用国家或者全省统一格式的行政复议法律文书。
  第四十七条 本条例施行前本省公布的有关行政复议的规定与本条例的规定不一致的,以本条例的规定为准。
  第四十八条 本条例自2004年1月1日起施行。
  内容摘要:随着行政权的扩张、行政理念的转换,行政的作用领域、活动范围显著扩大,行政行为日益多元化,行政权越来越多的介入直接调整民事行为,使得人民法院受理的行政案件逐渐呈现出法律关系多元化、复杂化的特点。行政诉讼和民事诉讼各有局限性,单纯依靠任何一种诉讼程序解决法律关系相互交织、关联的案件都难以达到理想效果。因此,寻找一种符合中国实际的解决办法已成为一个亟待解决的问题。本文从行政附带民事诉讼的必要性、条件、范围以及的程序中的具体问题入手,拟对于行政附带民事诉讼展开法理思考。

  关键词:行政附带民事诉讼 范围 条件 具体问题


  当某一主体的行为分别影响到两个或两个以上的法律部门所调整的社会关系时,客观上就会形成两种或两种以上不同的法律关系,产生两种或两种以上不同性质的争议。在我国现行司法体制之下,由于不同性质的争议分别由同一法院内部不同的审判庭适用不同的规则来审理,因此必然会发生不同性质诉讼之间的交织与关联。(1)实践中,行政争议与民事争议相互交织的案例历来有之,近年来随着行政权的扩张,行政理念的转换,行政的作用领域、活动范围显著扩大,行政行为的日益多元化,行政权越来越多的介入直接调整民事行为,使得人民法院受理的行政案件逐渐呈现出法律关系多元化、复杂化的特点。在这一背景下,行政附带民事诉讼作为一种新的诉讼模式逐渐为实务界探索适用,但由于缺乏明确的法律依据,人民法院在操作时往往左右为难、无所适从。

  一、我国民行交叉案件的处理现状

  由于没有明确的法律规定,学界也认识不一,人民法院对于行政争议与民事争议交织的案件处理方式形态各异。多数情况下,民事审判部门在审理民事争议过程中查明关联有具体行政行为时奉行“先行后民”原则,如涉及房屋权属纠纷案件,民事法官在审理中一旦查知一方持有房屋产权证便中止民事诉讼,告知当事人先行就房屋产权登记进行行政诉讼,待行政诉讼终结后再行恢复民事诉讼。也有在行政审判过程实行“先民后行”,如房屋行政登记诉讼案件中,行政庭法官查明当事人因作为房屋登记基础行为的共有、买卖、赠与、继承等民事法律关系存在争议的,便终中止行政诉讼,告知当事人先行解决民事争议。实践中还存在分别裁判互不影响的情形,但这种模式存在裁判结果不一致或相互矛盾而使法院陷入被动的可能。行政诉讼和民事诉讼各有局限性,单纯依靠任何一种诉讼程序解决法律关系相互交织、关联的案件都难以达到理想效果。因此,寻找一种符合中国实际的解决办法已成为亟待解决的问题,也就有了很多法院开始对行政附带民事诉讼模式进行探索和尝试。

  二、行政附带民事诉讼的立法依据解读

  行政诉讼与民事诉讼有许多相同之处,我国在《行政诉讼法》实施之前,对行政案件的审理均适用民事诉讼程序。两种诉讼虽有千丝万缕的联系,但在我国《行政诉讼法》中却并不存在行政附带民事诉讼这一概念。1999年《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第61条规定:被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。该条采用了“一并审理”的措辞,而没有使用“行政附带民事诉讼”这一用语,可以说学术界和理论界所讨论的行政附带民事诉讼的提法及相关程序没有被最高人民法院所认可。(1)笔者认为,该条文规定略显简单狭窄,“仅限于行政裁决可适用一并审理”,发布至今历时十多年,很难适应并解决实践中行政诉讼与民事诉讼联系日益紧密的现实问题。但透过该条文,我们可以了解最高人民法院如此规定是基于以下几个方面考虑:第一,方便当事人诉讼,节省诉讼成本,也即符合诉讼程序效益原则的要求。以波斯纳为代表的经济分析法学派认为在诉讼程序中,各主体的行为如同市场竞争一样,彼此地位平等、机会相同,同时都要做出成本支付,才能获得相应的收益。恰当的审判程序不仅应当通过裁决使资源分配达到效益极大化,而且审判程序本身必须做到尽可能减低成本、提高判决收益。(2)行政诉讼同样必须遵循效益原则,以行政裁决为例,民事争议当事人以行政裁决违法提起行政诉讼,法院判决维持行政裁决,则民事争议仍然存在;法院判决撤销行政裁决或责令重作,则民事争议也并未得到实际解决。在法院的审理过程中,已经对作为事实依据的民事争议进行了审理或已查清了事实,却对此不作裁判,而仅针对行政裁决部分裁判,这是明显不符合诉讼效益原则的。第二,提高行政审判效率,避免行政与民事审判结果相矛盾,意即保持法院裁判的一致性。从司法权威性的角度不难理解,司法权威性是司法能够有效运作并发挥其作用的基础。司法本质上是一种自由裁量权,而如何确保司法裁判的最终性和一致性必然是树立司法权威的重要话题。实践中不同法院、甚至同一法院不同部门先后作出相互矛盾的裁判也常有出现,这无疑极大的动摇了司法的权威性。行政争议与民事争议关联日益紧密已经成为趋势现象,人民法院在实践中将关联紧密的两种争议一并审理,行政附带民事诉讼无疑是一个很好的选择,也能够切实的确保裁判的一致性。第三,彻底解决纠纷,维护法律关系与社会秩序的稳定性。行政诉讼与民事诉讼各有其局限性,依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行政争议与民事争议相关联地案件。在实践中存在的行政争议与民事争议相关联的案件中,当事人表面是诉讼具体行政行为,背后却必然存在一个难以化解的民事纠纷,而且其目的也多是意欲通过行政诉讼为解决其民事纠纷。人民法院若只单纯的审查行政行为的合法性,是无法彻底解决当事人之间争议的。同时,如果对当事人之间的民事纠纷完全置之不理,也势必难以解决行政争议。因此,对行政与民事争议一并审理解决有助于彻底化解纠纷。由此,我们不难看出,在构建科学完善的行政诉讼制度过程中,这一尚留有余地的条文无疑将可能成为把行政附带民事诉讼纳入法律明文规定的重要依据。

  三、行政附带民事诉讼的概念界定及使用范围

  (一)行政附带民事诉讼的概念界定

  如何界定行政附带民事诉讼的概念呢?笔者认为可以借鉴刑事附带民事诉讼制度进行思考。刑事附带民事诉讼是指司法机关在刑事诉讼过程中,在追究被告人刑事责任的同时,附带解决因被告人的犯罪行为所引起的物质损失,由被害人提起请求赔偿的诉讼活动。(1)同一行为可能触犯刑法,同时也构成侵权,本属于两种不同性质的法律责任,在实践中为提高诉讼效率而将两个诉讼合并。附带诉讼,是指人民法院在解决某一纠纷时,就案件事实所涉及的另一性质的法律关系同时予以解决的制度。是为了节约时间、增加效率、确保同类案件裁判一致性而进行的一种特殊诉讼形式。结合刑事附带民事诉讼的定义和所表现的特征,我们可以这样界定行政附带民事诉讼:在行政诉讼过程中人民法院根据当事人或利害关系人的请求,受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议,将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度。(2)根据这一定义,实践中仍然难以作为准确适用的标准,其外延仍不明确,其关键在于“密切相关”这一标准难以具体把握。由此,研究行政附带民事诉讼的适用范围和条件成为推广这一制度的必需。

  (二)行政附带民事诉讼的适用范围、条件

  行政附带民事诉讼有一定的范围限制,由于缺乏统一明确的标准,司法实践中对于适用行政附带民事诉讼的范围和条件各不相同。在理论界,对于行政附带民事诉讼的范围也存在不同的意见:一种认为应包括行政处罚和行政裁决案件;(1)一种认为仅包含行政裁决案件,而不包括行政处罚案件;(2)一种认为行政颁证行为和行政裁决引起行政争议的案件,而对于行政处罚案件只是选择适用(3)。对于具体范围的确定,各国法院方法不一,有的由法院判例确定,有的由法律规定。并且范围的宽窄也不尽相同,窄到仅限于行政行为造成的损害赔偿,宽则涵盖所有与行政相关的民事争议。参考大多数学者的观点以及司法实践中所累积的案例,笔者尝试对行政附带民事诉讼的适用范围作如下汇总列举:

  1、行政处罚类案件。并不是所有行政处罚案件均可适用,只有存在侵权行为被害人的行政处罚案件方可适用行政附带民事诉讼。被处罚的行政相对人的行为既违反了相关法律法规又构成民事侵权,既要承担行政法律责任也要承担民事责任,两种责任基于同一行为产生。如被处罚人不服行政处罚决定和行政机关要求其承担的民事责任而提起诉讼;或是受害人不服该处罚决定所涉及的民事赔偿内容,要求增加赔偿而提起诉讼;或是被处罚人和被害人均不服而提起诉讼。

  2、行政裁决类案件。即一方当事人不服行政机关就民事争议部分所作的行政裁决,在提起以行政机关为被告,请求法院撤销行政裁决的行政诉讼的同时附带提起以对方当事人为被告请求法院重新就民事争议作出的行政裁决的民事诉讼。行政裁决不同于一般行政行为,需以存在民事争议为前提,而行政相对人诉请撤销行政裁决的本意在于解决其民事争议,其中包括权属纠纷裁决、侵权纠纷裁决、损害赔偿裁决等。如甲乙两村因土地权属发生争议,县政府依申请作出裁决土地归一方所有,另一方不服提起诉讼。其诉讼的本意并不在撤销裁决,而意图通过法院撤销裁决并认可自己的土地权属。

  3、行政确认类案件。行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系、法律事实等事项依据职权或者依当事人的申请进行判断、甄别、并在此基础上做出证明、认可、确定的一种具体行政行为。(1)当事人不服行政机关的确认决定,认为应归属于自己某项权利被行政机关确认给他人而提起的诉讼,另一方则要求获得民事赔偿的诉讼;或是一方当事人不服行政机关的确认决定,要求撤销行政确认决定并责令对方当事人承担民事责任的诉讼。

  4、行政许可类案件。并非所有行政行可案件均可适用行政附带民事诉讼,应限定于行政相对人实施行政机关已经许可的某种行为时,第三方认为其侵犯了自己的民事权益而产生争议,而行政相对人以其行为经过行政机关许可为抗辩的情形。如规划管理部门许可甲在某处建房,乙得知后认为影响其通行而阻止甲建房,并提行政诉讼并要求解决保护其通行权利或甲在乙提起行政诉讼时以排除妨碍为由向法院提起民事诉讼,人民法院均可一并审理。

  通过对实践中适用行政附带民事诉讼制度案例的积累,利用归纳方法汇总,笔者尝试性的推导出行政附带民事诉讼制度的一些特征和适用条件:首先需以行政诉讼成立为前提。行政诉讼是主诉讼,行政诉讼不成立,就不存在附带民事诉讼之说,当事人就只能提起单独的民事诉讼。第二必须具有关联性,既指行政诉讼与民事诉讼之间存在关联性,也指行政争议与民事争议之间存在关联性。关联性是行政附带民事诉讼的本质特征,然而对其把握应在实践中视具体情况严格审查。第三必须是民事争议当事人在一审中提出。民事争议当事人可自主选择是否提起行政附带民事诉讼,若不选择附带诉讼方式,则应充分尊重其诉权。附带民事诉讼只能在一审中提起实际是保护的当事人对附带民事部分的上诉权,若在二审中提起则有可能因二审终审而造成附带民事部分一审终局。

  四、审判实务中适用行政附带民事诉讼中的具体问题

  审理行政附带民事诉讼案件在适用法律和遵循的法律程序上具有双重性,除适用行政诉讼法有关规定,遵循行政诉讼法的基本原则外,还要适用民事诉讼法,遵循民事诉讼法的基本原则。然而二者对于诉讼规则的规定不尽相同,在发生法律冲突时,我们不得不思索如何才能在保护当事人的诉讼权利、维护程序正义等方面处理得当。笔者列举以下问题略作分析。

  1、主体问题。行政诉讼部分的当事人是明确的,附带民事诉讼部分的当事人只能是民事争议的主体双方,即行政诉讼附带民事诉讼只能由行政诉讼的原告或者第三人提起,行政机关不能作为附带民事诉讼部分的一方当事人。附带民事诉讼本质仍是民事诉讼,应当严格遵循“不告不理”的原则,如果民事争议的当事人在行政诉讼过程中并没有提出民事诉讼请求,则法院不能依职权主动对民事争议加以审理并作出裁判。民事争议当事人对于是否提起附带民事诉讼拥有选择权,如果不选择附带民事诉讼的方式,则法院只对行政争议做出裁判,这是基于对当事人诉权的尊重,也是民事权利自由处分原则的体现。

  2、提起诉讼的时间问题。行政附带民事诉讼是在行政诉讼的本质还是属于行政诉讼,涉及民事争议部分的诉讼应处于从属地位。同时,既是附带诉讼,意即是需在同一诉讼程序中进行。那么民事争议应在何时提起更为合理?有学者认为民事争议当事人可以在行政诉讼的一审判决作出前提起附带民事诉讼。(1)笔者以为可参照《民事诉讼法》关于反诉、第三人参加诉讼的相关原理,将提起附带民事诉讼的时间限定在审理终结前,具体操作则应明确为庭审辩论终结之前。之所以这样规定,目的在于便于人民法院将两个诉讼合并审理,而行政附带民事诉讼本旨亦是如此,因此将在行政诉讼中提起附带民事诉讼的事件限定在一审法庭辩论终结之前是符合诉讼法原理的。而对于是否可以在二审中提出附带民事诉讼,可参照民事诉讼中关于在二审程序中提出反诉或增加诉讼请求的规定,针对民事争议进行调解而不宜径行判决,若能达成调解则完全可能一并化解行政争议,节省司法资源。若调解不成,则告知当事人另行提起民事诉讼。

  3、审理的问题。虽然行政诉讼在很多方面借鉴了民事诉讼的规定,但究其本质还是两种性质不同的诉讼,在某些具体方面的规定也是不尽相同的,也就不可避免的会出现具体规则相冲突的问题。如举证质证及期限、审判组织、审理期限、审理方式、是否适用调解方面均存在或多或少的规则冲突。

  首先是证据问题,行政诉讼与民事诉讼对于举证责任的规则明确,可按照既定规则运行。在举证期限方面,民事诉讼的举证期限一般明显长于行政诉讼,笔者认为在具体操作中应视具体情况区别处理,即若在开庭之前提出附带民事诉讼,在法院给予合理举证期限的前提下,民事争议当事人应在庭审开始前或庭审中提供证据;若在庭审开始后提起附带民事诉讼,则应遵从民事诉讼关于民事诉讼举证期限的规定,或由当事人协商,或由人民法院指定,但此期限不宜过长,否则可能因此违背合并审理提高程序效益和效率的初衷。

  其次是审判组织问题。《民事诉讼法》规定民事案件可以审判员、人民陪审员组成合议庭审理,也可以由审判员独任审理。《行政诉讼法》仅规定了合议庭审理的模式,排除了简易程序独任审理的适用。实践中,人民法院正逐步推行行政审判适用简易程序独任审判的尝试性工作,因此在行政附带民事诉讼中逐步尝试简易程序的适用并非绝无可能。随着行政诉讼程序的日益完善,行政附带民事诉讼在审判组织的问题上可以随着简易程序在行政审判领域的适用而迎刃而解。

  第三是审理方式问题。附带诉讼的审理方式一般有三种:一是一并审理、一并判决;二是分开审理、一并判决;三是分开审理、分开判决。笔者认为对于行政附带民事诉讼不必太过拘泥于某一种审理方式,可以视具体情况而定:对于事实清楚、关系简单的可以一并审理和裁判,而对于案情和法律关系复杂的案件可以分开审理和裁判。灵活运用审理方式既可提高效率,也可以准确解决争议。

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