浅谈《高法解释》第29条规定与刑事诉讼中有关回避规定的不协调/廖永南
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浅谈《高法解释》第29条规定与刑事诉讼中有关回避规定的不协调
江西省吉水县人民法院 廖永南
刑事诉讼中的回避，是指审判人员、检察人员、侦查人员与其所承办的案件或者案件的当事人有某种利害关系或其他特殊关系，可能影响刑事案件的公正处理，因而不得参加该案件的审判、检察、侦查等活动的一项诉讼制度。而回避理由就是指法律（包括司法解释）明确规定的实施回避所必备的事实根据。从理论上讲，可作为司法人员回避根据的情形主要是他们与案件或当事人有某种利害关系或其他关系，以至于难以使案件得到公正的处理。为了使这一抽象的根据具有可操作性，各国刑事诉讼法一般均明确设定了若干个符合这一根据的事实情境，使其成为回避的法定理由。
《刑事诉讼法》第28条对回避的理由做出了明确的规定，审判人员、检察人员、侦查人员有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求他们回避，1、是本案的当事人或者是当事人的近亲属的。近亲属的范围可依据《刑事诉讼法》第82条确定，即当事人的“夫、妻、父、母、子、女及同胞兄弟姐妹”；2、本人或者他的近亲属和本案有利害关系的；3、担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人的；4、与本案当事人有其他关系，可能影响公正处理案件的。《刑事诉讼法》第29条还规定：“审判人员、检察人员、侦查人员不得接受当事人及其委托的人的请客送礼，不得违反规定会见当事人及其委托的人。审判人员、检察人员、侦查人员违反前款规定的，应当依法追究法律责任。当事人及其法定代理人有权要求他们回避。”其他构成审判人员回避理由的情况，《刑事诉讼法》第192条、第206条作了相关规定，要求人民法院对发回重审的案件和按照审判监督程序重新审判的案件，应当另行组成合议庭进行。刑事诉讼法除了规定上述回避理由外，还就回避申请的审查权和决定权作了相应规定。
对于审判人员的回避，《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》（以下简称《高法规定》）中对上述《刑事诉讼法》的相关规定进行了扩展，在前述28条规定四种回避理由的基础上《高法规定》第1条又规定，1、近亲属包括与当事人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系；2、担任过本案勘验人的审判人员应当回避；3、与本案的诉讼代理人、辩护人有夫妻、父母、子女或者同胞兄弟姐妹关系的。《高法规定》第2条针对前述29条规定进一步明确了审判人员的回避理由：1、未经批准，私下会见本案一方当事人及其代理人、辩护人的；2、为本案当事人推荐、介绍代理人、辩护人，或者为律师、其他人员介绍办理该案件的；3、接受本案当事人及其委托的人的财物、其他利益，或者要求当事人及其委托的人报销费用的；4、接受本案当事人及其委托的人的宴请，或者参加由其支付费用的各项活动的；5、向本案当事人及其委托的人借款、借用交通工具、通讯工具或者其他物品，或者接受当事人及其委托的人在购买商品、装修住房以及其他方面给予的好处的。为了保证案件的公正审判，《高法规定》第4条、第5条分别规定，1、审判人员及其他工作人员（指法院中占行政编制的工作人员）离任二年内，不准担任诉讼代理人或者辩护人。离任二年后，担任原任职法院审判案件的诉讼代理人或者辩护人，而对方当事人认为可能影响公正审判而提出异议的，不准担任本案诉讼代理人或者辩护人，但是作为当事人的近亲属或者监护人代理诉讼或者进行辩护的除外。2、审判人员及法院其他工作人员的配偶、子女或父母，不准担任其所在法院审理案件的诉讼代理人或者辩护人。当然，《高法规定》增加或扩展的上述这些回避理由是否适用于检察人员和侦查人员，目前，虽然尚未出台相应规定，但笔者认为，本着回避制度的基本价值理念，在当事人及其法定代理人提供相关证据材料的基础上，检察人员和侦查人员及其他相关人员的回避，应当参照执行。
为了贯彻执行好刑事诉讼中有关回避规定，最高人民法院《关于执行若干问题的解释》（以下简称《高法解释》）第29条又规定：“不属于刑事诉讼法第28条、第29条所列情形的回避申请，由法庭当庭驳回，并不得申请复议。”
这一规定，除了进一步表明我国刑事诉讼中的回避属于有因回避之外，对于防止滥用申请回避权作无理申请，对于防止利用回避制度故意拖延诉讼从而提高诉讼效率，起过一定的积极作用。但是，这一规定与前述有关回避的规定很不协调，相比较，明显存在着不足和弊端，主要表现在以下几个方面：
第一，这一规定将回避的理由限定在“刑事诉讼法第28条、第29条所列情形”是不够全面的。因为，除了《刑事诉讼法》第28条、第29条规定回避的理由外，还有一些其他情形也可以构成回避的理由。这些情形有的是刑事诉讼法规定的，有的是两高司法解释规定的。前者如，刑事诉讼法第192条、第206条之规定（前面已述）。后者如，除了前述《高法规定》的相关规定之外，还有《高法解释》第31条规定：“参加过本案侦查、起诉的侦查人员、检察人员，如果调至人民法院工作，不得担任本案的审判人员。”（第一款）“凡在一个审判程序中参与过本案审判工作的合议庭组成人员不得再参与本案其他程序的审判。”（第2款）又如，《人民检察院刑事诉讼规则》第29条规定：“参加过本案侦查的侦查人员，如果调至人民检察院工作，不得担任本案的检察人员。”刑事诉讼法和两高司法解释的这些规定，主要是为了防止有关审判人员、检察人员产生先入为主的臆断和偏见，从而保证案件能够得到客观公正的处理。这些规定在司法实践中也已视为回避的理由。
第二，这一规定与《高法解释》第30条的规定自相矛盾。《高法解释》第30条规定：“当事人及其法定代理人对出庭的检察人员、书记员提出回避申请的，人民法院应当通知指派检察人员出庭的人民检察院，由该院检察长或者检察委员会决定。”很显然，在当事人及其法定代理人对出庭的检察人员、书记员提出回避申请而又不属于刑事诉讼法第28条、第29条所列情形的情况下，是适用《高法解释》第29条规定，还是适用《高法解释》第30条规定？如果适用前者，则后者形同虚设；如果适用后查，则前者毫无意义，没有存在的价值。
第三，这一规定侵犯了《刑事诉讼法》规定的人民法院院长（或者审判委员会）对回避的理由是否合法的审查权及是否回避的决定权。如果当事人是申请出庭的检察人员、书记员回避的话，还侵犯了人民检察院检察长（或者检察委员会）的这一权利。根据刑事诉讼法第30条第1款、第31条的规定，对审判人员、检察人员、书记员的回避，应当分别由院长、检察长决定；院长、检察长的回避，应当分别由本院的审判委员会或者本院的检察委员会决定。因此，从程序上讲，《高法解释》第29条的规定是不符合刑事诉讼法立法本意的。“由法庭当庭驳回”与法定程序也相悖，是法院重实体、轻程序的具体表现。
第四，这一规定对当事人及其法定代理人行使申请回避权会产生消极的影响。当事人及其法定代理人不一定都能很明确地理解“刑事诉讼法第28条、第29条所列情形”，对于两高司法解释的相关规定更是不知。如果要求当事人及其法定代理人一律按照“刑事诉讼法第28条、第29条所列情形”提出申请，未免强人所难。有的当事人及其法定代理人没有按照“刑事诉讼法第28、第29条所列情形”提出申请，并不是故意拖延诉讼，而是不了解刑事诉讼法有关回避理由的规定。在这种情况下，若一律驳回回避申请，“并不得申请复议”，是对申请回避权的无端限制，是对申请复议权的非理剥夺。
综上所述，笔者认为，《高法解释》第29条的规定虽然在刑事诉讼中有利有弊，但是弊大于利，应当进一步修改完善好这一规定或干脆取消这一规定。
江西省吉水县人民法院 廖永南
刑事诉讼中的回避，是指审判人员、检察人员、侦查人员与其所承办的案件或者案件的当事人有某种利害关系或其他特殊关系，可能影响刑事案件的公正处理，因而不得参加该案件的审判、检察、侦查等活动的一项诉讼制度。而回避理由就是指法律（包括司法解释）明确规定的实施回避所必备的事实根据。从理论上讲，可作为司法人员回避根据的情形主要是他们与案件或当事人有某种利害关系或其他关系，以至于难以使案件得到公正的处理。为了使这一抽象的根据具有可操作性，各国刑事诉讼法一般均明确设定了若干个符合这一根据的事实情境，使其成为回避的法定理由。
《刑事诉讼法》第28条对回避的理由做出了明确的规定，审判人员、检察人员、侦查人员有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求他们回避，1、是本案的当事人或者是当事人的近亲属的。近亲属的范围可依据《刑事诉讼法》第82条确定，即当事人的“夫、妻、父、母、子、女及同胞兄弟姐妹”；2、本人或者他的近亲属和本案有利害关系的；3、担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人的；4、与本案当事人有其他关系，可能影响公正处理案件的。《刑事诉讼法》第29条还规定：“审判人员、检察人员、侦查人员不得接受当事人及其委托的人的请客送礼，不得违反规定会见当事人及其委托的人。审判人员、检察人员、侦查人员违反前款规定的，应当依法追究法律责任。当事人及其法定代理人有权要求他们回避。”其他构成审判人员回避理由的情况，《刑事诉讼法》第192条、第206条作了相关规定，要求人民法院对发回重审的案件和按照审判监督程序重新审判的案件，应当另行组成合议庭进行。刑事诉讼法除了规定上述回避理由外，还就回避申请的审查权和决定权作了相应规定。
对于审判人员的回避，《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》（以下简称《高法规定》）中对上述《刑事诉讼法》的相关规定进行了扩展，在前述28条规定四种回避理由的基础上《高法规定》第1条又规定，1、近亲属包括与当事人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系；2、担任过本案勘验人的审判人员应当回避；3、与本案的诉讼代理人、辩护人有夫妻、父母、子女或者同胞兄弟姐妹关系的。《高法规定》第2条针对前述29条规定进一步明确了审判人员的回避理由：1、未经批准，私下会见本案一方当事人及其代理人、辩护人的；2、为本案当事人推荐、介绍代理人、辩护人，或者为律师、其他人员介绍办理该案件的；3、接受本案当事人及其委托的人的财物、其他利益，或者要求当事人及其委托的人报销费用的；4、接受本案当事人及其委托的人的宴请，或者参加由其支付费用的各项活动的；5、向本案当事人及其委托的人借款、借用交通工具、通讯工具或者其他物品，或者接受当事人及其委托的人在购买商品、装修住房以及其他方面给予的好处的。为了保证案件的公正审判，《高法规定》第4条、第5条分别规定，1、审判人员及其他工作人员（指法院中占行政编制的工作人员）离任二年内，不准担任诉讼代理人或者辩护人。离任二年后，担任原任职法院审判案件的诉讼代理人或者辩护人，而对方当事人认为可能影响公正审判而提出异议的，不准担任本案诉讼代理人或者辩护人，但是作为当事人的近亲属或者监护人代理诉讼或者进行辩护的除外。2、审判人员及法院其他工作人员的配偶、子女或父母，不准担任其所在法院审理案件的诉讼代理人或者辩护人。当然，《高法规定》增加或扩展的上述这些回避理由是否适用于检察人员和侦查人员，目前，虽然尚未出台相应规定，但笔者认为，本着回避制度的基本价值理念，在当事人及其法定代理人提供相关证据材料的基础上，检察人员和侦查人员及其他相关人员的回避，应当参照执行。
为了贯彻执行好刑事诉讼中有关回避规定，最高人民法院《关于执行若干问题的解释》（以下简称《高法解释》）第29条又规定：“不属于刑事诉讼法第28条、第29条所列情形的回避申请，由法庭当庭驳回，并不得申请复议。”
这一规定，除了进一步表明我国刑事诉讼中的回避属于有因回避之外，对于防止滥用申请回避权作无理申请，对于防止利用回避制度故意拖延诉讼从而提高诉讼效率，起过一定的积极作用。但是，这一规定与前述有关回避的规定很不协调，相比较，明显存在着不足和弊端，主要表现在以下几个方面：
第一，这一规定将回避的理由限定在“刑事诉讼法第28条、第29条所列情形”是不够全面的。因为，除了《刑事诉讼法》第28条、第29条规定回避的理由外，还有一些其他情形也可以构成回避的理由。这些情形有的是刑事诉讼法规定的，有的是两高司法解释规定的。前者如，刑事诉讼法第192条、第206条之规定（前面已述）。后者如，除了前述《高法规定》的相关规定之外，还有《高法解释》第31条规定：“参加过本案侦查、起诉的侦查人员、检察人员，如果调至人民法院工作，不得担任本案的审判人员。”（第一款）“凡在一个审判程序中参与过本案审判工作的合议庭组成人员不得再参与本案其他程序的审判。”（第2款）又如，《人民检察院刑事诉讼规则》第29条规定：“参加过本案侦查的侦查人员，如果调至人民检察院工作，不得担任本案的检察人员。”刑事诉讼法和两高司法解释的这些规定，主要是为了防止有关审判人员、检察人员产生先入为主的臆断和偏见，从而保证案件能够得到客观公正的处理。这些规定在司法实践中也已视为回避的理由。
第二，这一规定与《高法解释》第30条的规定自相矛盾。《高法解释》第30条规定：“当事人及其法定代理人对出庭的检察人员、书记员提出回避申请的，人民法院应当通知指派检察人员出庭的人民检察院，由该院检察长或者检察委员会决定。”很显然，在当事人及其法定代理人对出庭的检察人员、书记员提出回避申请而又不属于刑事诉讼法第28条、第29条所列情形的情况下，是适用《高法解释》第29条规定，还是适用《高法解释》第30条规定？如果适用前者，则后者形同虚设；如果适用后查，则前者毫无意义，没有存在的价值。
第三，这一规定侵犯了《刑事诉讼法》规定的人民法院院长（或者审判委员会）对回避的理由是否合法的审查权及是否回避的决定权。如果当事人是申请出庭的检察人员、书记员回避的话，还侵犯了人民检察院检察长（或者检察委员会）的这一权利。根据刑事诉讼法第30条第1款、第31条的规定，对审判人员、检察人员、书记员的回避，应当分别由院长、检察长决定；院长、检察长的回避，应当分别由本院的审判委员会或者本院的检察委员会决定。因此，从程序上讲，《高法解释》第29条的规定是不符合刑事诉讼法立法本意的。“由法庭当庭驳回”与法定程序也相悖，是法院重实体、轻程序的具体表现。
第四，这一规定对当事人及其法定代理人行使申请回避权会产生消极的影响。当事人及其法定代理人不一定都能很明确地理解“刑事诉讼法第28条、第29条所列情形”，对于两高司法解释的相关规定更是不知。如果要求当事人及其法定代理人一律按照“刑事诉讼法第28条、第29条所列情形”提出申请，未免强人所难。有的当事人及其法定代理人没有按照“刑事诉讼法第28、第29条所列情形”提出申请，并不是故意拖延诉讼，而是不了解刑事诉讼法有关回避理由的规定。在这种情况下，若一律驳回回避申请，“并不得申请复议”，是对申请回避权的无端限制，是对申请复议权的非理剥夺。
综上所述，笔者认为，《高法解释》第29条的规定虽然在刑事诉讼中有利有弊，但是弊大于利，应当进一步修改完善好这一规定或干脆取消这一规定。
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银川市房屋登记条例
银川市房屋登记条例
银川市人民代表大会常务委员会公告
《银川市房屋登记条例》，于2009年10月16日银川市第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过。2009年11月19日宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议批准。现予公布，自2010年1月1日起施行。
银川市人民代表大会常务委员会
2009年11月26日
银川市房屋登记条例
第一章 总则
第一条 为了规范房屋登记行为，维护房产交易安全，保护权利人的合法权益，依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称房屋登记，是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。
第三条 市房产行政管理部门是本市房屋登记的主管机关，负责指导、监督本行政区域内的房屋登记工作。
银川市房屋产权交易管理中心（以下简称房屋登记机构）负责兴庆区、金凤区、西夏区的房屋登记工作。
灵武市、贺兰县、永宁县管理房屋登记的行政管理部门负责本辖区内的房屋登记工作。
第四条 市房产行政管理部门应当遵循公开、便民、规范、高效的原则，建立本市统一的房屋登记簿和房屋登记信息系统。
房屋登记簿是房屋权利归属和内容的根据，是房屋登记机构记载房屋自然状况、权利状况以及其他依法应当记载事项的法律文件。
第五条 房屋登记人员应当具备与其岗位相适应的专业知识。从事房屋登记审核工作的人员，应当取得国务院建设主管部门颁发的房屋登记上岗证书，持证上岗。
第二章 一般规定
第六条 办理房屋登记，应当按下列程序进行：
（一）申请；
（二）受理；
（三）审核；
（四）记载于登记簿；
（五）发证。
第七条 房屋登记机构认为必要时，可以就登记事项进行公告，公告期为15日。在公告期间，利害关系人可以向登记机构提出异议。公告期限届满前，登记机构不得办理登记。
第八条 房屋应当按照基本单元进行登记。房屋基本单元是指有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号(幢号、室号等)的房屋或者特定空间。
国有土地范围内成套住房以套为基本单元进行登记，非成套住房，以房屋幢、层、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。
集体土地范围内村民住房，以宅基地上独立建筑为基本单元进行登记；在共有宅基地上建造的村民住房，以套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。
非住房以房屋的幢、层、套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。
第九条 申请房屋登记，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出，并提交申请登记材料。
申请登记材料应当提供原件。不能提供原件的，应当提交经有关机关确认与原件一致的复印件。
申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。
第十条 有下列情形之一的，当事人可以单方申请房屋登记：
（一）因合法建造房屋取得房屋权利；
（二）因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书取得房屋权利；
（三）因继承、受遗赠取得房屋权利；
（四）有本条例第三十二条所列变更登记情形之一；
（五）房屋灭失；
（六）权利人放弃房屋权利；
（七）法律、法规规定的其他情形。
除上款规定外，申请房屋登记的，应当由有关当事人共同申请。共有房屋，应当由共有人共同申请登记。
第十一条 无民事行为能力人和限制民事行为能力人申请房屋登记的，应当由其监护人代理。
监护人代为申请登记的，应当提交合法有效的监护关系证明以及被监护人无民事行为能力或者限制民事行为能力的证明；因处分被监护人房屋而申请登记的，还应当提供为被监护人利益的书面保证。
第十二条 申请房屋登记的，申请人应当使用中文名称或者姓名。申请人提交的证明文件原件是外文的，应当提供中文译本。中文译本应当按照国家有关规定办理公证或者认证。
境外申请人委托代理人申请房屋登记的，其授权委托书应当办理公证或者认证。
第十三条 申请房屋登记的，申请人提交的申请登记材料符合本条例规定的，房屋登记机构应当出具书面凭证，出具书面凭证日为受理日。
第十四条 房屋登记机构应当就下列事项询问申请登记人，询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。
（一）申请登记事项是否是申请人的真实意思表示;
（二）申请登记房屋是否为共有房屋;
（三）房屋登记簿记载的权利人是否同意更正;
（四）申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项。
第十五条 下列房屋的登记，房屋登记机构应当实地查看：
（一）房屋所有权初始登记；
（二）在建工程抵押权登记；
（三）因房屋灭失导致的房屋所有权注销登记；
（四）登记机构认为有必要实地查看的房屋登记；
（五）法律、法规规定的其他房屋登记。
现场查看人员应当对房屋查看情况进行记录，记录应当有查看人员及申请人签字。
房屋登记机构实地查看时，申请人应当配合，不配合的，登记机构不予登记。
第十六条 登记申请符合下列条件的，房屋登记机构应当将申请登记事项记载于房屋登记簿：
(一)申请人与依本条例提交的材料记载的主体一致;
(二)申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载一致，申请其他登记的房屋与房屋登记簿记载一致;
(三)申请登记的内容与有关材料证明的事实一致;
(四)申请登记的事项与房屋登记簿记载的房屋权利不冲突;
(五)不存在本条例第十七条规定的不予登记的情形。
第十七条 有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：
（一）申请登记的房屋未依法取得规划许可、施工许可或者未按照规划许可的内容建造的；
（二）申请人不能提供合法、有效的权利来源证明文件或者申请登记的房屋权利与权利来源证明文件不一致的；
（三）申请登记事项与房屋登记簿记载冲突的；
（四）申请登记房屋不能特定或者不具有独立利用价值的；
（五）房屋已被依法征收、没收，原权利人申请登记的；
（六）房屋被依法查封期间，权利人申请登记的；
（七）法律、法规规定的其他不予登记的情形。
不予登记的，房屋登记机构应当书面告知申请人不予登记的理由。
第十八条 房屋登记机构将申请登记事项记载于房屋登记簿之前，申请人可以撤回登记申请，撤回申请应当以书面形式提出。
第十九条 房屋登记机构自受理登记申请之日起，应当在下列时限内，将申请登记事项记载于房屋登记簿或者作出不予登记的决定：
（一）国有土地范围内房屋所有权登记，30个工作日；集体土地范围内房屋所有权登记，60个工作日；
（二）抵押权、地役权登记，10个工作日；
（三）预告登记、更正登记，10个工作日；
（四）异议登记，1个工作日；
（五）遗失、毁损补证，7个工作日。
公告的时间不计入前款规定时限。因特殊原因需要延长登记时限的，应当经房屋登记机构负责人批准，延长时间最长不得超过原时限的一倍。
第二十条 房屋登记簿采用电子介质，应当能够转化为唯一、确定的纸介质形式,并应当定期异地备份。
房屋登记簿由房屋登记机构管理并永久保存。
第二十一条 房屋登记机构应当根据房屋登记簿的记载，缮写并向权利人发放房屋权属证书或登记证明。
房屋权属证书是权利人享有房屋权利的证明，包括《房屋所有权证》、《房屋他项权证》等。申请登记房屋为共有房屋的，房屋登记机构应当在房屋所有权属证书上注明“共有”字样，并记载共有性质、份额。
预告登记、在建工程抵押权登记以及法律、法规规定的其他事项在房屋登记簿上予以记载后，由房屋登记机构发放登记证明。
第二十二条 房屋权属证书、登记证明与房屋登记簿记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。
第二十三条 房屋权属证书、登记证明破损的，房屋权利人可以向房屋登记机构申请换发。房屋登记机构换发前，应当查验并收回原房屋权属证书、登记证明，并将有关事项记载于房屋登记簿。
房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，权利人在规定的报刊上刊登遗失声明后，可以申请补发。房屋登记机构予以补发的，应当将有关事项在房屋登记簿予以记载。补发的房屋权属证书、登记证明上应当注明“补发”字样。
在补发集体土地范围内房屋权属证书、登记证明前，房屋登记机构应当就补发事项在房屋所在地农村集体经济组织内公示。
自补发之日起，原房屋权属证书、登记证明作废。
第二十四条 司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段取得房屋登记的，房屋登记机构可以依据司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。
第二十五条 申请房屋登记，申请人应当按照物价部门规定的标准交纳登记费。
申请人撤回房屋登记申请，未进入审核程序的，房屋登记机构应当退回收取的房屋登记费。
第三章 国有土地范围内房屋登记
第一节 所有权初始登记
第二十六条 因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：
（一）登记申请书；
（二）申请人身份证明；
（三）土地使用权证；
（四）建设工程符合规划的证明；
（五）房屋已竣工的证明；
（六）房屋测绘报告；
（七）法律、法规规定的其他材料。
房地产开发企业为其开发的房地产申请房屋所有权初始登记的，还应当提供市、县（市）地名委员会出具的房屋坐落证明。
第二十七条 房地产开发企业申请房屋所有权初始登记时，应当对建筑区划内依法属于全体业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等房屋一并申请登记，由房屋登记机构在房屋登记簿上予以记载，不颁发房屋权属证书。
第二节 所有权转移登记和变更登记
第二十八条 有下列情形之一的，当事人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权转移登记：
（一）买卖；
（二）互换；
（三）赠与；
（四）继承、受遗赠；
（五）房屋分割、合并，导致所有权发生转移的；
（六）以房屋出资入股；
（七）法人或者其他组织分立、合并，导致房屋权属发生转移的；
（八）法律、法规规定的其他情形。
第二十九条 申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料：
（一）登记申请书；
（二）申请人身份证明；
（三）房屋所有权证书；
（四）证明房屋所有权发生转移的材料：包括买卖合同、互换合同、赠与合同、受遗赠证明、继承证明、分割协议、合并协议、人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书，或者其他证明房屋所有权发生转移的材料；
（五）法律、法规规定的其他材料。
国有房屋已纳入国有资产管理部门管理的，需提交国有资产管理部门批准文件；未纳入国有资产管理部门管理的，需提交上级主管部门的批准文件；集体房屋需提交集体职工代表大会决议。
第三十条 抵押期间，抵押人转让抵押房屋的所有权，申请房屋所有权转移登记的，除提供本条例第二十九条规定材料外，还应当提交抵押权人的身份证明、抵押权人同意抵押房屋转让的书面文件、他项权利证书。
第三十一条 因人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书、合法建造房屋、继承或者受遗赠取得房屋所有权，权利人转让该房屋所有权或者以该房屋设定抵押权时，应当将房屋登记到权利人名下后，再办理房屋所有权转移登记或者房屋抵押权设立登记。
因人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书取得房屋所有权，人民法院协助执行通知书要求房屋登记机构予以登记的，房屋登记机构应当予以办理。登记机构予以登记的，应当在房屋登记簿上记载基于人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书予以登记的事实。
第三十二条 有下列情形之一的，权利人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权变更登记：
（一）房屋所有权人的姓名或者名称变更的；
（二）房屋坐落的街道、门牌号或房屋名称变更的；
（三）房屋面积增加或者减少的；
（四）同一所有权人分割、合并房屋的；
（五）法律、法规规定的其他情形。
第三十三条 申请房屋所有权变更登记，应当提交下列材料：
（一）登记申请书；
（二）申请人身份证明；
（三）房屋所有权证书；
（四）证明发生变更事实的材料；
（五）法律、法规规定的其他材料。
第三节 所有权注销登记
第三十四条 经依法登记的房屋发生下列情形之一的，应当办理所有权注销登记：
（一）房屋灭失的；
（二）放弃所有权的；
（三）法律、法规规定的其他情形。
第三十五条 申请房屋所有权注销登记的，应当提交下列材料：
（一）登记申请书；
（二）申请人身份证明；
（三）房屋所有权证书；
（四）证明房屋所有权消灭的材料；
（五）法律、法规规定的其他材料。
第三十六条 经依法登记的房屋上存在他项权利时，所有权人放弃房屋所有权申请注销登记的，应当提供他项权利人的书面同意文件。
第三十七条 经登记的房屋所有权消灭后，原权利人未申请注销登记的，房屋登记机构可以依据人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效征收决定办理注销登记，将注销事项记载于房屋登记簿，原房屋所有权证收回或者公告作废。
第四节 抵押权登记
第三十八条 以房屋（含在建工程）设定抵押的，当事人应当申请抵押权登记。以房屋（含在建工程）抵押的，该房屋（含在建工程）占用范围内的建设用地使用权一并抵押。
申请抵押权登记，应当提交下列材料：
（一）登记申请书；
（二）申请人的身份证明；
（三）抵押合同；
（四）主债权合同；
（五）法律、法规规定的其他材料。
申请房屋抵押权登记的，还应当提交房屋所有权证书；申请在建工程抵押权设立登记的，还应当提供建设用地使用权证书、建设工程规划许可证及施工许可证。
第三十九条 对符合规定条件的抵押权设立登记，房屋登记机构应当将下列事项记载于房屋登记簿：
（一）抵押当事人、债务人的名称或者姓名；
（二）被担保债权的种类、数额、范围、主债务的履行期限；
（三）登记时间。
对符合规定条件的最高额抵押权设立登记，房屋登记机构还应当将最高债权额、债权确定的期间记载于房屋登记簿，并明确记载其为最高额抵押权。
第四十条 本条例第三十九条所列事项发生变化或者发生法律、法规规定变更抵押权的其他情形的，当事人应当申请抵押权变更登记。
申请抵押权变更登记，应当提交下列材料：
（一）登记申请书；
（二）申请人的身份证明；
（三）房屋他项权证书；
（四）抵押人与抵押权人变更抵押权的书面协议；
（五）法律、法规规定的其他材料。
因抵押当事人名称或者姓名发生变更，或者抵押房屋坐落、门牌号发生变更申请变更登记的，无需提交前款第（四）项材料。
因被担保债权的数额发生变更申请抵押权变更登记的，还应当提交其他抵押权人的书面同意文件。
第四十一条 经依法登记的房屋抵押权因主债权被转让而转让的，主债权的转让人和受让人应当持登记申请书、申请人的身份证明、房屋他项权证书、房屋抵押权发生转移的证明等材料申请抵押权转移登记。
第四十二条 经依法登记的房屋抵押权发生主债权消灭、抵押权实现、抵押权人放弃抵押权等情形之一的，权利人应当持登记申请书、申请人的身份证明、房屋他项权证书、房屋抵押权发生消灭的证明等材料申请抵押权注销登记。
第四十三条 以房屋设定最高额抵押的，当事人应当申请最高额抵押权设立登记。申请最高额抵押权设立登记，应当提交下列材料：
（一）登记申请书；
（二）申请人的身份证明；
（三）房屋所有权证；
（四）最高额抵押合同；
（五）一定期间内将要连续发生的债权的合同或其他登记原因证明材料；
（六）法律、法规规定的其他材料。
第四十四条 当事人将最高额抵押权设立前已经存在的债权转入最高额抵押担保的债权范围的，应当提交下列材料：
（一）该已经存在的债权的主合同或其他登记原因证明材料；
（二）抵押人与抵押权人同意将该债权纳入最高额抵押权担保范围的书面材料。
第四十五条 变更最高额抵押权登记事项或者发生法律、法规规定变更最高额抵押权的其他情形，当事人应当申请最高额抵押权变更登记。
申请最高额抵押权变更登记，应当提交下列材料：
(一)申请人的身份证明;
(二)房屋他项权证书;
(三)最高额抵押权发生变更的证明材料;
(四) 法律、法规规定的其他材料。
因最高债权额、债权确定的期间发生变更而申请变更登记的，还应当提交其他抵押权人的书面同意文件。
第四十六条 最高额抵押权担保的债权确定前，最高额抵押权发生转移，申请最高额抵押权转移登记的，转让人和受让人应当提交下列材料：
(一)申请人的身份证明;
(二)房屋他项权证书;
(三)最高额抵押权发生转移的证明材料;
(四) 法律、法规规定的其他材料。
最高额抵押权担保的债权确定前，债权人转让部分债权的，除当事人另有约定外，房屋登记机构不得办理最高额抵押权转移登记。当事人约定最高额抵押权随同部分债权的转让而转移的，应当在办理最高额抵押权确定登记之后，依据本条例第四十一条的规定办理抵押权转移登记。
第四十七条 经依法登记的最高额抵押权担保的债权确定，申请最高额抵押权确定登记的，应当提交下列材料：
(一)申请人的身份证明;
(二)房屋他项权证书;
(三)最高额抵押权担保的债权已确定的证明材料;
(四) 法律、法规规定的其他材料。
第四十八条 对符合规定条件的最高额抵押权确定登记的，登记机构应当将最高额抵押权的确定事由、被确定的债权数额等事实记载于房屋登记簿。
当事人协议确定或人民法院、仲裁委员会生效的法律文书确定了债权数额的，房屋登记机构可以依照当事人一方的申请将债权数额确定的事实记载于房屋登记簿。
第四十九条 已经登记在建工程抵押权变更、转让或者消灭的，当事人应当提交下列文件，申请变更登记、转移登记、注销登记：
（一）登记申请书；
（二）申请人的身份证明；
（三）他项权利证书或预告登记证明；
（四）证明在建工程抵押权发生变更、转移或者消灭的材料；
（五）法律、法规规定的其他材料。
第五十条 已办理商品房买卖合同登记备案的房屋，不得列入在建工程抵押权设立登记范围。
第五十一条 在建工程竣工并经房屋所有权初始登记后，当事人应当申请将在建工程抵押权登记转为房屋抵押权登记。
第五节 预告登记
第五十二条 有下列情形之一的，当事人可以申请预告登记：
（一）预购商品房；
（二）以预购商品房设定抵押；
（三）房屋所有权转让、抵押；
（四）法律、法规规定的其他情形。
第五十三条 预告登记后，未经预告登记的权利人书面同意，处分该房屋申请登记的，房屋登记机构不予办理。
办理预告登记后，债权消灭或者自能够进行相应房屋登记之日起三个月内，当事人申请房屋登记的，房屋登记机构应当按照预告登记的内容办理相应的登记。
第五十四条 预购商品房，预售人和预购人订立商品房买卖合同后，预售人未按照约定与预购人申请预告登记的，预购人可以单方申请预告登记。
第五十五条 申请预告登记，应当提交下列材料：
（一）登记申请书；
（二）申请人的身份证明；
（三）当事人关于预告登记的约定；
（四）法律、法规规定的其他材料。
申请预购商品房预告登记的，还应提供已登记备案的商品房预售合同。预购人单方申请登记的，预售人与预购人在商品房预售合同中对预告登记附有条件和期限的，预购人应当提交相应的证明材料;申请房屋抵押权、预购商品房抵押权预告登记的，还应提供抵押合同、主债权合同、预购商品房预告登记证明或房屋所有权证书;申请房屋所有权转移预告登记，还应提供房屋所有权转让合同、转让方的房屋所有权证书。
第五十六条 预购商品房设定抵押并办理预告登记的，房屋转移登记后，预购人应当申请将预购商品房抵押权预告登记转为房屋抵押权登记。
第六节 地役权登记
第五十七条 在房屋上设立地役权的，当事人可以申请地役权设立登记。申请地役权设立登记，应当提交下列材料：
（一）登记申请书；
（二）申请人的身份证明；
（三）地役权合同；
（四）申请登记房屋的房屋所有权证书；
（五）法律、法规规定的其他材料。
第五十八条 对地役权设立登记的，房屋登记机构应当将有关事项记载于需役地和供役地房屋登记簿，并可将地役权合同附于供役地和需役地的房屋登记簿。
第五十九条 已经登记的地役权变更、转让或者消灭的，当事人应当提交下列文件，申请变更登记、转移登记、注销登记：
（一）登记申请书；
（二）申请人的身份证明；
（三）登记证明；
（四）证明地役权发生变更、转移或者终止的材料；
（五）法律、法规规定的其他材料。
第七节 其他登记
第六十条 权利人、利害关系人认为房屋登记簿记载的事项有错误的，可以提交下列材料，申请更正登记：
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卫生部关于印发卫生事业第十个五年计划纲要的通知
卫生部关于印发卫生事业第十个五年计划纲要的通知
卫规财发[2001]206号
各省、自治区、直辖市卫生厅局，新疆生产建设兵团卫生局：
为贯彻落实《中国人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，我部编制了《卫生事业第十个五年计划纲要》，现印发给你们，请结合本地区实际贯彻实施。
卫生部
二00一年七月二十三日
附件：
卫生事业第十个五年计划纲要
从21世纪开始，我国将进入全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的新阶段。各级卫生行政部门要深刻认识国民经济和社会发展变化对卫生事业带来的影响和客观要求，把握时代特征，突出战略重点，更新观念，求真务实，开拓进取，以创新的思路确立“十五”计划目标和政策取向，进一步推进卫生改革与发展。
一、“九五”时期卫生事业发展状况回顾
1．卫生事业对整个社会经济发展的保障和促进作用进一步增强，城乡居民的健康状况明显改善。2000年，综合反映我国国民健康的主要指标：平均期望寿命达到71.8岁，比“八五”期末提高0.9岁；婴儿死亡率和孕产妇死亡率分别下降为33.2‰和53.0/10万。这些指标有的高于世界平均水平，有的处于发展中国家前列。防病治病工作进一步加强，特别是在1998、1999年连续遭受严重洪涝灾害和2000年旱情严重的情况下，全国疫情仍与前几年基本持平，没有发生重大传染病的暴发流行，取得大灾之后无大疫的重大胜利。
2．卫生改革全面推进，一些重点领域取得突破性进展。“九五”时期，是我国卫生改革力度最大、带有全局性改革政策措施出台最多的时期。1996年中共中央、国务院召开全国卫生工作会议，1997年下发《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》后，出现全党、全社会高度重视、齐抓共管、协同推进卫生工作的新局面。2000年国务院办公厅批转国务院体改办等8部门《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，相关部门联合出台了医疗机构分类管理、卫生事业补助政策、税收政策、药品和医疗服务价格改革、药品集中招标采购和病人选医生等9个配套文件，加上近年相继出台的实施区域卫生规划、发展社区卫生服务、改革卫生监督体制和人事制度等政策，明确了卫生改革与发展的目标、基本原则、基本思路和重大对策措施，形成全面推动卫生改革与发展的政策体系，城镇卫生改革进入全面启动、整体推进的攻坚阶段。
3．卫生法制建设取得明显进展。“九五”期间，卫生立法工作成绩显著，发布《中华人民共和国献血法》、《中华人民共和国执业医师法》等卫生法律2部，《血液制品管理条例》、《国内交通卫生检疫条例》等卫生行政法规3部，《中外合资合作医疗机构管理暂行办法》、《血站管理办法》等部门规章25部，各项卫生工作逐步走上法制化管理轨道。
4．城乡居民卫生需求发生变化，呈现新特点。1998年国家卫生服务调查结果与1993年比较，城乡居民两周患病率增加6.9%，显示居民卫生服务需要量增加；一些慢性非传染性疾病患病率有较大程度上升，成为居民常见病、多发病，如糖尿病、高血压病在城市分别上升53%和32%，在农村分别上升128%和36%；疾病危害程度增加，全国居民患病总日数增加24.5亿天，劳动力人口平均每人每年休工天数增加1.8天，因病伤失能总人数达8500万，需要社会和他人帮助的残障总人数达1600万人。
5．卫生改革与发展中存在的问题和困难。第一，长期受计划经济体制的影响，城市卫生资源重复配置、职能交叉、条块分割的问题严重。卫生机构内部运行成本高，卫生服务利用效率低，缺乏竞争和活力。尽管“九五”期间各地在优化卫生资源配置方面做了大量工作，但多年积淀的体制性、结构性矛盾仍十分突出，已成为制约卫生发展的重要因素。第二，受我国农村经济体制和生产经营方式变化的影响，农村卫生工作的经济基础和社会环境发生变化，农村卫生工作面临新挑战。第三，医疗机构经济补偿机制不合理，“以药补医”助长了一些医院利用垄断地位片面追求经济收益，在一定程度上给国家、企业和居民带来较大负担，致使有些地方在解决了“看病难”后又出现了“看不起病”的问题。
二、“十五”期间卫生事业面临的形势和相关背景
1．我国进入全面建设小康社会的新阶段，人们要求提供多层次、多样化的卫生服务。进入新世纪，随着社会发展和生活水平的提高，人们更加关注自身健康和生活质量。特别是随着养老、医疗等社会保障制度的建立和完善，社会对卫生保健需求还将进一步增加。因此，卫生机构要树立服务意识，转变服务观念，更新服务内容，拓展服务领域，提高服务质量和效率，瞄准需求，抓住机遇，积极主动地研究市场和居民健康消费心理变化，在保证社会公共卫生和基本医疗服务供给的前提下，积极提供多样化服务，如设立月子医院、临终关怀病房、康复、护理服务设施等，满足社会多层次需求，为促进经济增长和提高居民的生活质量作出积极贡献。
2．人口老龄化成为“十五”乃至更长时期内制约经济与社会发展的突出问题，迫切要求对现行卫生服务体系和服务模式进行调整。目前，我国60岁以上人口已占人口总数的10%，标志我国进入老龄化社会。随着时间的推移，老龄化速度还将越来越快。由于特殊国情和政策性影响，我国人口结构由“成年型”向“老年型”过渡用了不到20年时间，大大快于西方发达国家40—150年的过渡期，呈现“未富先老型”特点。如何在经济尚不发达的情况下，安全平稳地渡过人口老龄化高峰，减轻由于老龄化造成的医药费用庞大支出对社会经济产生的巨大压力，是我们必须面对的严峻课题。同时，我国家庭结构日趋小型化，也使养老重负逐步由家庭转向社会。这一形势迫切要求现行卫生服务体系作出积极反应和适度调整，特别是城市中小型医疗机构，要紧紧抓住人口老龄化带来老年保健需求增长的机遇，突破单纯治病的模式，利用自身优势和现有设施条件，主动拓展和延伸服务内容，积极探索适应人口老龄化的医疗服务、康复指导、家庭护理、饮食起居照顾、健康促进等多形式的安老助老服务模式，在竞争中增强服务能力，拓宽服务领域。
3．农村卫生工作面临新形势，任务艰巨。近年来，我国农业和农村经济结构调整，农村税费改革逐步推进，给农村卫生筹资机制、办医形式以及农民健康保障方式带来较大影响。第一，我国大部分农村地区尚未建立医疗保障制度，合作医疗覆盖率不足10%。一些农民难以承受重大疾病造成的经济负担，因病致贫、因病返贫问题突出。第二，单一的公有制办医形式造成农村卫生机构工作效率低下，服务模式单一，缺乏竞争和活力，已不适应农民对医疗保健服务的需求。第三，农村卫生投入不足，公共卫生和预防保健工作薄弱。随着乡镇企业的发展，一些农村地区，职业病和由环境污染所致疾病明显上升，对农民健康带来新的威胁。
4．防病治病形势依然严峻。近年来，我国鼠疫、霍乱呈活跃之势，不仅给人民健康带来很大威胁，也使防治工作更加困难；一些曾经得到较好控制或者相对稳定的疾病，如性病、结核病、血吸虫病等又重新抬头，且有蔓延之势；由于卖淫、嫖娼、吸毒活动的增长，我国面临着艾滋病大面积流行的潜在威胁；病毒性肝炎等疾病发病人数多，危害严重，已成为近年来法定报告传染病的主要病种；与环境、营养等因素密切相关的疾病，如地氟病、地甲病、大骨节病等仍未得到有效控制；慢性非传染病已成为居民常见病、多发病，精神疾病患病率持续增加；各种由职业危害所致的急、慢性职业病居高不下，已成为影响广大劳动者健康的主要卫生问题。上述情况表明，我国疾病控制工作面临比以往更严峻的形势，承担着两次卫生革命的双重任务，迫切需要调整预防战略和改革疾病控制工作体系。
5．城镇化进程加快，对卫生机构应付现代公共卫生问题的能力带来挑战；社会主义市场经济体制的建立，对公共卫生监督职能提出了更高要求。“十五”期间，我国政府将通过实行大中小城市和小城镇协调发展的战略，大力推进城镇化进程。伴随城镇化进程的加快，将带来空气、水源、噪声、化学性污染等环境、生态问题，以及城市人口密度过高、住房和交通拥挤、生活空间缩小、工作竞争压力加剧等社会问题。这些将成为影响劳动者健康以及家庭和社会稳定的新卫生问题。这些变化迫切要求卫生机构实现从单一生物医学模式向生物—心理—社会医学模式转变，从对个体防治疾病方式向综合防治和群体干预方式转变，同时要特别重视对环境和人的行为危险因素的控制和干预工作。
随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，需要政府针对不断出现的新情况、新问题，研究制定相应的卫生法规、政策，依法规范社会公共卫生秩序；同时，随着食品等健康相关产品生产贸易的不断扩大，各种新技术、新材料的广泛应用和核能事业的发展，也对卫生监督执法带来新的挑战，要求进一步提高执法水平，同时尽快改善执法技术手段和检测、技术仲裁等技术支撑系统。
6．西部大开发将为西部地区卫生发展带来机遇和挑战。实施西部大开发战略，客观上要求卫生部门必须首先做好医疗、预防保健工作，为西部经济建设营造好的投资环境，提供强有力的健康保障；同时，西部大开发战略中提出的加快基础设施建设、加强生态环境保护和建设、调整产业结构、发展科技教育和文化卫生事业等措施，也为发展西部卫生事业，防治当地重点传染病与地方病，加快卫生基础设施建设和卫生人力开发等工作带来历史性机遇。为此，卫生部门应树立机遇意识和主动参与意识，积极采取相关措施，将西部卫生事业发展纳入西部大开发总体规划，在为实施西部大开发战略作出贡献的同时，促使西部卫生工作全面跃上一个新台阶。
7．科技体制改革与发展带来机遇与挑战。 21世纪是信息化、网络化时代，网上医疗服务咨询、购药成为可能。同时远程医疗、远程教育也将得到进一步发展，越来越多的高科技医用设备、药物、基因技术将广泛应用。这一方面使群众看病更加方便，一些疾病能得到早期诊断、早期筛查，提高治疗和预防效果；另一方面，新技术、新药物的昂贵价格也会导致医疗成本不断增加和医疗费用的迅速上涨。因此，迫切需要卫生部门尽快研究制定既能推进医学技术发展，又能有效控制费用的新技术准入制度及相应管理办法。
为适应全面推进科研机构管理体制改革的要求，卫生科研机构的转制进程将大大加快。如何根据国家战略性、长远性、基础性、重大公益性研究的需求，按照多种形式构建卫生科技创新体系迫在眉睫。
8．中国加入WTO的可能影响。我国即将加入WTO。“入世”对卫生行业发展将带来机遇和挑战。首先，医疗领域将在更大程度上开放，竞争加剧将促进国内医疗机构的改组与改制，提高医疗服务质量和管理水平；其次，由于人们崇尚自然，新的化学药物开发难度加大，以及一些化学药物存在的毒副作用等不利因素，使天然药物成为创制新药的重要研究对象，中医药发展将具有良好的市场前景；第三，食品贸易在我国对外贸易中占有相当份额，食品安全是影响食品贸易的重要因素。但目前我国食品卫生标准体系与WTO规定的食品贸易争端的裁决依据——国际食品法典有较大差距，急需尽快完善。因此，卫生及相关部门应尽快熟悉有关规则，做好政策衔接，提高在医疗服务准入条件、医疗质量与安全、医疗事故鉴定与纠纷裁决等方面的监管能力及执法公正性。同时，卫生部门要充分利用WTO保护发展中国家的优惠待遇和例外条款，结合卫生行业特点，积极配合有关部门，参与市场经济秩序规范和服务行业规则的制订。
总之，进入21世纪，我国卫生事业将面临前所未有的新形势、新矛盾、新任务，要求卫生工作必须具有新思路、新战略，从观念、政策到体制、机制，实现创新。要不断深化改革，坚持把发展作为主题，用改革与发展的办法解决前进中的矛盾和问题，保证卫生事业与国民经济的协调发展，满足人民群众不断增长的健康需求。
三、“十五”期间卫生事业发展指导方针和目标
(一)指导方针
全面实现卫生事业“十五”计划，必须突出贯彻以下指导方针：
1．坚持党在社会主义初级阶段的基本理论、基本路线和基本纲领，贯彻落实《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》和《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》、《关于农村卫生改革与发展的指导意见》，适应建立社会主义市场经济体制要求，进一步解放思想，更新观念，深化卫生改革，促进卫生事业与国民经济和社会的协调发展。
2．坚持“以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技与教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务”的新时期卫生工作方针。
3．按照“依法治国，建立社会主义法治国家”的要求，全面加强卫生法制建设，依法规范和管理社会卫生事务，维护全体公民的健康权益。
4．坚持多渠道、多形式筹集资金，发展卫生事业，实现市场机制与政府宏观调控的有机结合，优化卫生资源配置，鼓励卫生机构围绕质量和效率开展竞争，逐步形成公有制为主体、多种所有制并存、共同有序发展卫生事业的新格局。
5．坚持实事求是、因地制宜、分类指导的原则，逐步缩小不同地区、不同人群的健康差异。
6．坚持社会主义物质文明和精神文明共同发展和为人民服务的宗旨，加强卫生行业职业道德建设，提高卫生队伍的思想道德素质和业务技术水平。
(二)卫生发展总目标
根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出的国民经济和社会发展总目标，“十五”期间卫生发展的总目标是：到2005年，在全国基本建立适应社会主义市场经济要求和人民健康需求的卫生体制，使群众享有同小康生活水平相适应、质量比较优良、费用比较低廉的基本医疗服务，并不断满足社会多层次、多样化卫生服务需求，进一步提高人民健康水平，增强卫生事业对经济和社会发展的保障作用。
到2015年，与社会主义市场经济体制相适应的卫生体制更加完善，人民群众的卫生服务需求得到更好满足，缩小不同地区、不同人群健康状况的差异，增加全体居民健康生活时间，国民健康的主要指标达到或接近世界中等发达国家水平。
（三）主要健康指标
1．平均期望寿命：在2000年基础上，2005年增加1岁，2015年增加2岁。
2．婴儿及5岁以下儿童死亡率：到2010年，在2000年基础上下降五分之一。
3．孕产妇死亡率：到2010年，在2000年基础上下降四分之一。
四、“十五”期间主要卫生工作任务和对策措施
（一）主要卫生工作任务
1．预防与有效控制严重危害人民健康和影响经济发展与社会稳定的重大疾病，提高对突发事件、紧急疫情的快速反应和处理能力。
重点控制鼠疫、霍乱、O157等传染病的暴发流行，加大结核病防治力度，到2010年现代结核病控制策略覆盖率达到95%；控制肝炎、艾滋病、出血热、流感等病毒病的传播及流行势头，积极研究和推广诊断与预防新技术、新试剂、新疫苗；严格管理，减少经血液途径传播疾病的危险性；加强疫情监测，确保疫情信息报告网络畅通。
动员社会积极参与，保持较高的儿童免疫接种率。到2005年，儿童全程免疫接种率以乡为单位达到90%，贫困地区达到85%；乙肝疫苗纳入儿童计划免疫，以省为单位12月龄儿童乙肝疫苗全程免疫接种率达到：城市90%以上，农村80%以上；逐步扩大免疫规划，适时将技术成熟、安全、经济、有效的疫苗纳入免疫规划范围；在重点人群和地区开展应急免疫接种。
将地方性氟中毒、大骨节病的防治工作重心向西部地区和重点人群转移，积极探讨重点地方病防治与西部开发有机结合的适宜方式；巩固血吸虫病防治成果，强化疫情和螺情监测，加强传染源和流动人口管理；继续降低疟疾发病率，防止局部爆发流行，减轻恶性疟流行程度，扩大基本消灭范围。
实施三级预防，积极推进全人群与高危人群相结合的慢性非传染病综合防治工作。通过一、二级预防控制危险因素和减少普通人群的发病，通过三级预防减少因疾病造成的功能丧失及慢性病并发症，减少可避免的失能和残障。“十五”期间，针对心脑血管疾病、肿瘤、糖尿病等严重危害人民健康且疾病负担较大的疾病，重点开展健康教育、行为干预、早期诊断和病人规范化管理。大力开展定点、巡回、上门等多种形式的老年医疗保健服务，普及老年保健知识，增强老年人自我预防和保健技能。积极开展儿童和青少年行为问题、物质依赖（药品、酒精）、自杀等精神卫生问题的预防和控制。
建立重点法定传染病实验室诊断监测系统，优先解决紧急疫情、突发原因不明疾病的监测和重大自然灾害的疾病监测，提高中央和省级紧急疫情的疾病监测、应急反应能力和处理能力。建立食品污染监测网，开展食品中污染物的监测工作，加强对食物中毒、职业中毒、核事故、生活饮用水污染等公共卫生突发事件的快速反应和应急处理能力。
2．建立适应农村经济社会发展状况，具有预防保健和基本医疗功能的农村卫生服务体系，实行多种形式的农民健康保障办法，使农民人人享有初级卫生保健。
健全农村卫生服务网络，确保广大农民能够及时得到适宜、价格低廉的基本卫生服务。
到2005年，基本完成县乡卫生机构改造建设任务，使中西部地区卫生服务基础设施条件和骨干人才队伍有较大改善。
到2015年，全国绝大多数县实现与小康生活水平相适应的初级卫生保健目标。
配合农村文明村镇建设，加大改水、改厕和粪便无害化处理力度。到2005年，农村改水受益人口达到95%，农村自来水覆盖率达到60%，农村饮用水卫生合格率达到65%；农村卫生厕所普及率达到55%，粪便无害化处理率达到40%；到2015年，农村自来水覆盖率达到80%，农村卫生厕所普及率达到75%。
3．依法加强妇女儿童的预防保健工作，有效预防遗传病、先天性疾病，降低主要先天性畸形发生率，减少因围产、环境因素导致的儿童残疾的发生，提高出生人口素质。
到2010年，全国农村孕产妇住院分娩率达到65%，其中东部地区达到80%，中部地区达到60%，西部地区达到50%；不具备住院分娩条件的农村地区，非住院分娩的新法接生率达到95%；高危孕产妇住院分娩率达到90%以上。
到2010年，孕产妇保健覆盖率以县为单位达到90%，其中东部地区达到95%，中部地区达到90%，西部地区达到80%；提高母乳喂养率和儿童保健覆盖率，降低5岁以下儿童营养不良发病率，降低儿童急性呼吸道感染死亡和腹泻死亡。
加强婚前医学检查、遗传咨询和生殖健康服务以及新生儿疾病筛查工作，积极预防影响出生人口素质的疾病。
4．贯彻依法治国方略，建立健全卫生法律体系和监督执法体系。
在总结过去卫生立法工作经验的基础上，结合当前和今后卫生工作的实际需要，抓紧制定《卫生法》；争取尽快出台《职业病防治法》、《进口食品卫生管理条例》；组织修订《公共场所卫生管理条例》、《医疗机构管理条例》，尽快完成《医疗事故管理办法》的修订工作；积极组织《初级卫生保健法》、《器官移植法》、《精神卫生法》、《乡村医生管理条例》、《护士条例》、《中医条例》的起草工作；认真研究“入世”对卫生立法工作的影响，积极修订和完善食品、化妆品等健康相关产品、职业病防治、放射卫生、学校卫生、室内环境卫生等现有技术规范和标准。
加快卫生监督体制改革，按照依法行政、政事分开、综合管理的原则，完成各级卫生监督执法机构组建任务，到2005年建立并完善结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的综合卫生监督执法体系和卫生监督执法的技术支撑力量。
加大对非法行医、使用不合格一次性输液（输血、注射）器、非法采供血等的查处力度，净化医疗市场，保护广大人民群众的健康和医疗安全。针对影响大众健康和社会公共卫生的突出问题，重点开展与健康相关产品的卫生监督；对社会公共卫生环境开展专项执法检查，提高执法水平和质量，促进卫生监督管理与国际接轨。
5．贯彻科教兴国战略，发展卫生科技。
按照国家科技体制改革要求，加快医学科研机构体制改革。针对严重危害人民健康的疾病，突出重点，在关键性应用研究、高科技研究、医学基础性研究等方面，集中力量攻关，力求有新突破，使我国卫生领域的主要学科和关键技术逐步接近或达到国际先进水平，到2005年在科研规模、队伍、水平和基地建设等方面达到国际90年代中期水平。同时，加大对常见病、多发病、疑难病症研究的支持力度。
促进卫生科技与防病治病结合，加快科技成果的转化和应用，大力推广适宜技术，提高农村和社区服务的整体科技水平；组织实施重大科技创新工程；加强技术评估对促进卫生科技进步的作用，加强新技术应用的准入制度研究；力争在预防、诊断和治疗手段的理论、方法上有科技创新；注重对重大疫情控制和灾后快速救治的技术研究。
6．建设适应社会主义市场经济要求和卫生发展需要、结构合理、分布均衡、素质较高的卫生技术和卫生管理人才队伍。
到2015年，全国每千人口拥有卫生技术人员3.64人左右，执业医师1.26人左右，执业护士1.26人左右；全国90%以上医生达到大专以上学历水平。
到2015年，在全国医生队伍中，应有30%以上从事社区卫生服务工作；逐步做到从事全科医学的医科毕业生达到同期毕业生总数的50%。
到2015年，卫生管理人员岗位培训率和持证上岗率应达到100%。
到2015年，培养一批以中青年为主的国家级学术、技术带头人，其中达到世界领先水平学术、技术带头人200人，国内领先水平学术、技术带头人2000人，有突出贡献的学术、技术骨干10000人。
完善城市社区全科医生和农村卫生技术人员准入制度，到2015年，形成一支高素质、稳定的基层卫生队伍。
7．通过法律、行政、经济和教育等综合手段，大力普及基本卫生知识，帮助广大群众掌握维护健康的知识、技能，形成良好的卫生习惯和健康生活方式，进一步控制和消除影响健康的危险因素。
到2005年，全国居民基本卫生知识普及率达到60%以上，健康教育开课率达到80%。继续实施“九亿农民健康教育行动”。
大力开展无烟草广告城市活动，到2005年，全国1/3城市的公共场所禁止吸烟，无烟学校比例达到20%，15岁以上人口吸烟率得到有效控制。
8．继续推进中医药事业发展。
以提高中医药学术水平和防病治病能力为主线，到2005年，逐步实现中医药资源优化配置、服务模式转变和服务领域的拓宽；基础理论有所创新，重大疾病防治有所突破，中医药学术水平和防病治病能力进一步提高；国际应用和影响进一步扩大。到2015年，基本建立适应社会主义市场经济要求及与人民群众健康需求相适应的中医药医疗保健服务网络，与西医医疗保健服务网络相互补充、有机融合的卫生服务体系，为本世纪中叶中医药基本实现现代化和全面走向世界奠定良好基础。
调整和优化东部与中西部、城市与农村、医教研、机构内部的中医药资源配置，实现协调发展。
加强中医药基础理论研究和临床应用研究，形成知识、技术创新体系。
以重点学科建设为龙头，集中优势力量，力争在影响和制约中医药学术发展和防病治病能力提高方面取得重大成果或有所突破。
巩固中医医院、中医专科（专病）建设成果，提高中医药救治急症能力，发挥其在社区和农村的作用。
加速中医药人才培养，提高中医药队伍整体素质。
(二)对策措施
1．适应社会主义市场经济要求，转变政府职能。
卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，各级政府对发展卫生事业和保障人民健康负有重要责任。各级卫生行政部门要适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求，树立大局意识和群众观念，转变职能，逐步实现对卫生机构从办向管、从隶属管理向依法管理、从条块管理向行业管理的转变。其主要职能为：制定卫生发展规划和政策；依法行政，严格履行对医疗服务要素的准入及健康相关产品的许可、准入、质量与行为监管、行政复议、应诉等职责；强化对执法活动的监督检查；向社会发布卫生服务信息；监管卫生机构的国有资产。
加强政府部门间协调，充分发挥各级爱国卫生运动委员会的组织协调作用，广泛发动群众，开展爱国卫生运动，把改水改厕、改善环境作为新时期爱国卫生工作的重点，形成全社会共同推动“大卫生”工作的局面。
2．全面深化卫生体制改革，为长远卫生发展提供体制保障。
《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》、《关于农村卫生改革与发展的指导意见》及其配套文件，明确了今后一个时期卫生改革与发展的目标、方向和政策措施。落实这些政策，不断深化各项卫生改革，是“十五”期间的重要任务。
加快实施区域卫生规划，逐步实现卫生全行业管理。医疗机构要通过调整、合作、合并等形式，优化资源的合理配置与利用，并在试点的基础上，实行属地化管理，即逐步达到县以上各级医疗机构归口市一级卫生行政部门统一管理。大力发展社区卫生服务。社区卫生组织主要承担基本医疗、预防保健、健康教育等任务，并可积极开展伤残康复、家庭病床、护理、慢病防治、健康咨询等服务，形成社区卫生服务组织和综合医院、专科医院双向转诊制度和合理分工、方便、快捷、高效的城市卫生服务体系。
加强城市医疗急救网络建设，提高应急反应能力和医疗救援水平。强化城市医疗机构内涵建设，特别要注重环境和相关服务设施建设，建立适应小康生活水平的现代化医疗服务系统。
调整与改革疾病预防和控制体制。打破按行政隶属关系逐级对口设置卫生机构的模式，对现行设置分散、规模小、服务对象和工作内容单一的有关事业单位中的疾病预防控制职能进行调整、归并，建立职能分工明确、规模适度、布局合理、精干高效，向社会提供疾病预防控制技术服务，集卫生检测与评价、健康教育与促进、业务培训与指导为一体的疾病预防控制机构。建设国家疾病预防与控制中心。
实行医疗机构分类管理制度。适应社会主义市场经济要求，根据医疗机构性质、社会功能及承担任务，按非营利性和营利性两类进行管理，制定并实施不同的财税、价格政策，保证非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主导地位；鼓励社会投资发展卫生事业，提供多层次医疗服务，满足群众不同需求；促进多种所有制医疗机构之间的有序竞争，规范医疗服务行为和经济行为，促使医疗机构提高服务意识和服务效率，降低运营成本。
改革卫生机构管理体制和内部运行机制。积极探索建立权责明晰、富有生机的医疗机构组织管理体制，如实行医院管理委员会、理事会、董事会等管理形式，使其真正成为自主管理的法人实体。
改革卫生事业单位用人制度，实行聘用制。按照公开招聘、择优聘用、平等自愿、协商一致的原则，单位和职工通过签订聘用合同，明确单位与被聘人员的责、权、利，保证双方的合法权益。根据各类不同岗位建立相应的聘用办法，破除干部职务、专业技术职务终身制，实行由身份管理向岗位管理的转变。改革内部分配机制，按照按劳分配和按生产要素分配相结合的原则，结合卫生工作知识密集、脑力与体力结合、高风险等特点，建立起重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，自主灵活的分配激励机制。在城镇医疗机构实行“病人选择医生”，带动医疗机构内部各环节、各岗位公平有序的竞争，改善服务态度，提高医疗质量、医疗水平和工作效率。
实行医院后勤服务社会化。凡社会能有效提供的后勤服务，要逐步交由社会办理，也可通过机构间联合，组建社会化后勤服务集团。各类卫生机构要加强经济管理，进行成本核算，降低消耗，提高效率。
适应农村社会经济形势变化，调整与完善农村卫生服务体系。认真贯彻落实国务院办公厅转发国务院体改办等部门《关于农村卫生改革与发展的指导意见》，努力深化农村卫生体制改革，推进农村卫生事业发展，更好地保护农民健康。
改革农村卫生管理体制，乡镇卫生院的人员、业务、经费等由县级卫生行政部门按职责管理。完善乡村卫生服务管理一体化，强化乡镇卫生院对村卫生室的指导与监管作用，提高乡村卫生组织的综合服务能力。
农村卫生机构以公有制为主导，鼓励多种经济成份卫生机构的发展。根据各地实际，乡镇卫生院可由政府和集体投资举办，也可合作经营。村卫生室可以集体举办、村医联办，也可以个体承办。
健全农村卫生服务网络，根据农民实际需求，调整服务布局和功能，改善服务质量，提高服务效率，鼓励县、乡、村卫生机构开展纵向业务技术合作。
县级医疗机构要承担乡村卫生机构的转诊，解决危重、疑难病症的诊治。乡镇卫生院以公共卫生、预防保健为主，同时要提高基本医疗服务水平，特别要增强产科、急救等服务功能。除中心乡镇卫生院外，一般乡镇卫生院不向医院模式发展。村卫生室主要提供安全、方便的常见伤病诊治服务，并承担公共卫生和预防保健任务。
进一步推进乡镇卫生院改革，建立权责明确、民主管理、自我约束和自我激励的运行机制。坚持公开、平等、竞争、择优的原则，在全县或更大范围内招聘作风好、懂技术、善管理的主治医师及以上职称的优秀人才担任乡镇卫生院院长，实行任期目标责任制。有条件的地区，可试行管理委员会领导下的卫生院院长负责制。
加快农村卫生技术人员的结构调整，严格控制乡镇卫生院内非卫生技术人员比例，有计划清退专业岗位上的非卫生技术人员。新进入村卫生室的人员应具备执业助理医师资格。力争用10年时间在大部分农村地区完成乡村医生向执业助理医师的转化。
根据农村社会经济发展水平和农民意愿，实行多种形式的农民健康保障办法，解决农民因病致贫和因病返贫问题。按照自愿量力、因地制宜、民办公助原则，继续完善和发展合作医疗制度。合作医疗筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持。坚持财务公开和民主管理。合作医疗的水平、形式可有所差别。有条件的地区，提倡以县（市）为单位实行大病统筹，帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险。
3．完善卫生经济政策。
根据市场经济原则，实施健康费用分担政策。即各级政府承担用于公共卫生事务和卫生机构的资金补助；公民个人在享受卫生服务权利的同时，享受不同种类的卫生服务应支付不同费用。要引导农民投资健康。认真落实财政部、国家计委、卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》，在动员社会广泛筹集卫生事业发展资金的同时，各级政府要随着经济发展不断提高对卫生事业的投入水平，加大财政转移支付力度，逐步增加对农村和预防保健等领域的投入。
改革医疗服务价格管理，充分发挥市场竞争机制的作用，完善政府宏观调控下的卫生服务价格管理政策。按照“总量控制，结构调整”的原则，调整不合理的医疗服务价格。要大幅度提高技术劳务性医疗服务价格，降低过高的大型设备检查价格，降低药品收入占医疗机构业务收入比例，减轻群众不合理医药负担水平。引入竞争机制，适当拉开不同级别医疗机构和医生提供医疗服务的价格档次，引导患者合理选择医疗机构和医生。统一全国医疗服务项目名称和项目内容，建立适应物价变动的医疗服务价格调整机制及有效管理和监督制度。积极探索更为合理的医疗服务收费方式。
6．加大力度，推进卫生扶贫工作和西部卫生事业发展。
配合国家扶贫和西部大开发战略的实施，各级卫生行政部门要从改善西部人口健康素质和保护劳动力，保证西部经济与社会的可持续发展的高度，切实为西部开发做好服务和提供强有力的健康保障。要采取有效措施，创造必要条件，切实为改善西部地区和贫困人口的健康状况办实事，做贡献。
认真组织实施“卫生部关于加强西部卫生工作的意见”。在资金、项目安排上，要继续加大向西部和贫困地区的投入力度，并积极争取贷款、赠款等多渠道资金，重点改善西部和贫困地区的卫生基础设施、服务条件及危害严重的传染病、地方病的防治能力。在卫生技术人才对口支援上，要继续加大培养西部人才的力度，要将卫生下乡、卫生扶贫和城市卫生技术人员到基层锻炼紧密结合，逐步建立城市卫生人力资源从发达地区向西部、向贫困地区有序交流或流动机制。继续提倡全国医科大学本科生、研究生毕业后到西部和贫困地区实习或工作；继续组织城市大医院医疗队到西部和贫困地区巡回医疗；广泛实施“青年卫生志愿者扶贫接力计划”，号召并组织招募城市卫生系统青年卫生技术人员参加扶贫接力工作。借助新闻媒体、讲座、巡诊等方式，加强公共卫生、保健和营养知识的传播，广泛开展健康知识普及教育，倡导健康生活方式。
7. 建立健全卫生信息系统，扩大对外合作与交流。
适应政府职能转变与卫生科技发展的需要，进一步建立健全以统计信息为基础、由卫生管理信息与卫生科技信息组成的综合卫生信息、档案系统的建设。改革卫生统计制度与调查方法体系，扩大信息容量，提高信息质量，加强监测功能，努力完善我国医学科技信息库，并促进信息的广泛应用。按照“统一规划、分步实施、疫报先行、连点成网、资源共享”的原则，建立高效、快速、通畅的国家卫生信息网，为提高卫生事业的宏观管理、科学决策及重大灾害的应急、应变指挥能力提供依据。
继续坚持全方位对外开放方针，进一步扩大卫生领域的国际交流与合作，充分利用多边、双边、民间等各种渠道，引进国外先进管理经验、技术、人才、设备、资金，推动我国卫生事业发展。热忱欢迎留居海外的卫生科技人员回国工作，或以各种形式为祖国服务。积极响应、参与国际间重大卫生行动，为增进人类健康、改善人类生存条件做出贡献。继续加强与发展中国家的交流与合作，认真做好援外医疗队工作。
8．加强职业道德教育，促进卫生系统精神文明建设。
认真学习邓小平理论，贯彻落实十五大精神，深刻领会江泽民同志关于“三个代表”的重要论述，坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，巩固和扩大“三讲”教育成果，把卫生系统精神文明建设和卫生改革紧密结合起来，切实抓好卫生队伍党风和行风建设。
卫生系统的各级领导干部要廉洁奉公，勤政廉政，时刻把国家利益和人民群众疾苦放在心上。要完善内部监察和社会监督机制，严格执行法律法规和相关制度，努力纠正行业不正之风，特别要抓好规范医疗机构药品集中招标采购工作。
加强职业道德教育，将开展创建文明行业活动同解决人民群众普遍关心的实际问题和促进卫生改革与发展结合起来，持之以恒，务求实效。教育广大卫生人员弘扬白求恩精神，学习赵雪芳、吴登云等先进模范人物，树立救死扶伤、忠于职守，爱岗敬业、满腔热忱，开拓进取、精益求精，乐于奉献、文明行医的行业风尚，自觉抵制一切有损群众利益的行为。
